Por Verónica Portugal
Especialista del Programa Gobernanza y Gestión Ambiental
Derecho Ambiente y Recursos Naturales – DAR
Mucho se ha discutido sobre los impactos, especialmente en la economía, que se generarían debido a las medidas tomadas por el gobierno peruano para hacer frente a la emergencia sanitaria generada por la propagación del coronavirus, siendo una de las medidas más resaltantes el aislamiento e inamovilidad social obligatoria.
En este marco, el Ejecutivo ha definido un plan de reactivación económica y otras medidas que contemplarían la promoción de proyectos de inversión luego que la situación inmediata de emergencia sanitaria haya sido resuelta.
De acuerdo con la Ley Nº 31011, “Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en diversas materias para la atención de la emergencia sanitaria producida por el COVID-19”, el Ejecutivo tiene 45 días hábiles (desde el 27 de marzo), para legislar, entre otros, en materia de promoción de la inversión con el objetivo de establecer disposiciones especiales que faciliten la tramitación, evaluación, aprobación o prórroga de la vigencia de permisos títulos habilitantes, es decir contratos, permisos, autorizaciones y otros, ello con la finalidad de reactivar los proyectos de inversión.
Asimismo, se menciona que se busca mejorar la ejecución de los proyectos para brindar los servicios públicos de manera oportuna a la población a través de mecanismos que permitan que las entidades públicas ejecuten sus inversiones de manera más eficiente, con procesos de retroalimentación y mejora constante[1].
Es importantísimo que las medidas que el Ejecutivo promulgue en el marco de estas facultades, para promover y reactivar los proyectos de inversión, no debiliten los estándares socioambientales actuales y respeten el derecho a un ambiente sano, así como el territorio y los derechos de los pueblos indígenas, así como los derechos de consulta previa y participación ciudadana. Esto considerando que, en los últimos cinco años, la promoción de inversiones de proyectos de infraestructura y extractivas en América Latina han propiciado procesos de flexibilización de marcos de protección social y ambiental[2].
Por un lado, el debilitamiento de estándares ambientales como parte de la reactivación económica es algo que otros países ya han comenzado a plantear: la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) ha suspendido la aplicación de las leyes ambientales durante el brote de coronavirus y por lo tanto las empresas norteamericanas no enfrentarían ninguna sanción por contaminar el aire o el agua[3]; China está considerando la promoción de nuevas plantas de carbón[4] y la postergación estándares de calidad ambiental más rigurosos para la industria automotriz[5]; y en la región de Andalucía (España)[6] se han reducido los plazos y simplificados procedimientos para la construcción de minas y canteras.
Sin embargo, para el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), en período postcrisis, cuando se diseñen paquetes de estímulo económico que incluyan infraestructuras, existirá una oportunidad real de satisfacer esa demanda con planes sostenibles de inversiones en energía renovable, edificios inteligentes, transporte público limpio. La pandemia puede verse como una oportunidad para construir una “economía diferente, una en la que las finanzas y las acciones impulsen empleos sostenibles, el crecimiento verde y una forma distinta de vida”.[7]
Por ello, el desarrollo de los proyectos de inversión en nuestro país debería darse en un marco de condiciones que permitan que los proyectos contribuyan al bienestar de la población, respondiendo a sus necesidades y sin afectar su derecho a un ambiente sano.
Entre muchas otras condiciones, ello debe incluir el fortalecimiento del marco normativo de la gestión ambiental del sector Transportes, de tal manera que los procesos de certificación ambiental, y de supervisión y fiscalización de los proyectos del sector aseguren la protección eficaz y oportuna del ambiente y de la salud de las personas. En esa línea, uno de los instrumentos que el sector Transporte tiene pendiente de promulgar desde la emisión del “Reglamento de Protección Ambiental en el Sector Transporte” en el año 2017[8] es el “Reglamento de aplicación incentivos y sanciones en materia ambiental en el sector Transporte”, el cual permitiría prevenir impactos ambientales, disuadir y sancionar conductas infractoras, y promover buenas prácticas empresariales.
A mediados de febrero del presente año, el Ministerio de Transportes, a través de su Dirección General de Asuntos Ambientales público el “Proyecto de Pre Publicación del Proyecto de Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Aplicación de Sanciones e Incentivos en Materia Ambiental para el sector Transportes”[9]. Desde Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) hemos identificado los principales puntos que debe considerar la propuesta para lograr la protección del ambiente en el marco del desarrollo de proyectos de carreteras y mejora del transporte fluvial.
Transferencia pendiente en el sector Transporte
El artículo 4 del “Reglamento de Protección Ambiental para el sector Transportes” (D.S. N°004-2017-MTC) estipulaba que en tanto se haga efectiva la transferencia de funciones del MTC al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), la entidad competente para supervisar y fiscalizar en materia ambiental en el sector era la DGASA-actualmente Dirección General de Asuntos Ambientales. Tres años después, esta función no ha sido transferida al OEFA, que es el órgano público técnico especializado encargado de impulsar y promover el cumplimiento de la normativa ambiental en las diversas actividades económicas.
La rapidez de esta transferencia es importante dado que las autoridades vinculadas a la fiscalización deben tener adecuadas capacidades y recursos (humanos, económicos, en otros) para el cumplimiento de sus funciones, evitando que sea la misma entidad que promociona la inversión la que fiscaliza el cumplimiento de los instrumentos ambientales, aún más cuando se trata de proyectos que son considerados motores de deforestación como las carreteras en la Amazonía o en casos que ocasionen impactos socioambientales, como el proyecto Hidrovía Amazónica.
Sin embargo, ni en este proyecto de Reglamento de Aplicación de Sanciones e Incentivos en Materia Ambiental para el Sector Transportes ni en la propuesta de Reglamento de Supervisión y Fiscalización en Materia Ambiental para el Sector Transportes, también presentado, contemplan el traspaso de funciones de supervisión y fiscalización para proyectos de categoría III, los cuales son evaluados por el SENACE. Por lo que sugerimos que esta transferencia se haga lo más pronto posible y con transparencia, teniendo en cuenta además la situación de emergencia que vive el país, por lo cual la entidad de evaluación y fiscalización ambiental debe ser uno de los organismos que esté fortalecido.
Protección ambiental para el transporte fluvial
De acuerdo a la exposición de motivos de la propuesta en mención, la lista de infracciones propuestas está basadas en el artículo 57 del Reglamento de Protección Ambiental para el sector Transportes, sin embargo, dicho artículo está enfocado en actividades en medio terrestre y no acuático, como sería en el caso del desarrollo de proyectos de transporte fluvial, por lo cual consideramos que se genera un vacío importante.
Organizaciones de sociedad civil ya habían advertido que el actual Reglamento no contiene medidas específicas de protección ambiental para proyectos de transporte acuático, de tal manera que las empresas incorporen como parte de sus obligaciones ambientales medidas de prevención y mitigación de los impactos ambientales en la operación de hidrovías en el país; ello a pesar de que dicho Reglamento fue impulsado a partir de la licitación del proyecto Hidrovía Amazónica, ante la necesidad de regular el nuevo sector para prevenir sus impactos[10].
Un ejemplo de ello es que se establece sanciones ante la afectación de “áreas sensibles, como zonas de anidamiento, collpas, árboles, semilleros y hábitats de especies amenazadas”, pero no se hace mención específica a humedales RAMSAR, zonas de pesca, o zonas de reproducción y migración de especies hidrobiológicas.
Por ello, como recomendación, proponemos que, en base a la información científica recolectada por la DGAA sobre los impactos que del uso dragado, se modifique el Reglamento de Protección Ambiental para el sector Transportes con medidas que correspondan a los impactos que puedan generar proyectos que tengan como objetivo mejorar la navegabilidad fluvial en la calidad del aire, agua, en los recursos hidrobiológicos y en la fauna acuática, teniendo en cuenta que el dragado en riesgos amazónicos genera un gran riesgo a la biodiversidad y a la salud humana.
Cumplimiento de acuerdos de consulta previa
Si tomamos como ejemplo el proceso de consulta previa del proyecto Hidrovía Amazónica, ante la incertidumbre inicial de los impactos que podría generar este proyecto, se desprendieron diversos acuerdos entre los pueblos indígenas y el Gobierno que aún no ha culminado de cumplir. Uno de ellos es que el MTC desarrolle antes de la ejecución del proyecto, un reglamento de infracción y sanciones en materia ambiental para el transporte fluvial, el cual deberá abordar entre otros temas: el impacto del dragado en el tránsito del mijano, desove de peces y turbidez[11]. Las infracciones que aborda la propuesta de Reglamento respecto al transporte se pueden ver en la siguiente tabla:
Cuadro 1. Infracciones propuestas en la consulta previa del proyecto Hidrovía Amazónica e infracciones que aborda la propuesta de reglamento
| Acuerdo de Consulta Previa | Temática | Infracciones y sanciones que aborda la propuesta de Reglamento[12] |
| Es un acuerdo del acta de consulta que el MTC desarrollará, antes de la ejecución del proyecto, un Reglamentos de Infracción y Sanciones en materia ambiental para el transporte fluvial, el mismo que debe contemplar la actualización de la tabla de infracciones y sanciones. Este Reglamento abordará entre otros temas: el impacto del dragado en tránsito de mijano, desove, turbidez.
Asimismo, de ser pertinente se aplicará el articulo 21 de la Ley 28245[13] |
Medidas de control | Verter el material de dragado en una zona sin aprobación por la autoridad competente, según lo establecido en el instrumento de gestión ambiental aprobado. |
| No implementar medidas de control para los sedimentos que producto del dragado se depositen en el fondo de los mares, canales, ríos o lagos. | ||
| Verter el material de dragado en una zona no permitida, según lo establecido en el instrumento de gestión ambiental aprobado. | ||
| EIA-d | No realizar la caracterización de los sedimentos antes de realizar el dragado, según lo establecido en el instrumento de gestión ambiental aprobado. | |
| Participación / Impacto Social | No informar a los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas del área de influencia antes del inicio del dragado del nuevo mal paso identificado, según lo establecido en el instrumento de gestión ambiental aprobado. | |
| Impacto en el mijano | – | |
| Impacto en el desove | – | |
| Impacto en la turbidez | – |
Fuente: Acta de Consulta previa y propuesta de Reglamento. Elaboración propia.
Sin embargo, estas infracciones no abordan por completo las temáticas solicitadas en el acuerdo, y sobre todo no consideran todos los impactos que la alteración al medio acuático puede generar como: afectación a peces migratorios y sus ciclos de reproducción, y por consiguiente afectación a la seguridad alimentaria, alteración del acceso al agua de la población debido al aumento de la turbidez del agua producto de la remoción de los sedimentos.
Por otro lado, la infracción relacionada con la no implementación de medidas de control para los sedimentos que producto del dragado se depositen en el fondo de los mares, canales, ríos o lagos puede quedar un poco corta si la comparamos con las medidas que proponen otros países. Para Estados Unidos, el manual de la EPA Evaluating environmental effects of dredged material management alternatives. A technical framework establece el cumplimiento de las normas de calidad de aguas, y en caso que la alternativa de vertimiento en las aguas superficiales no cumpla con las normas vigentes, deben considerarse diversas alternativas. Como medidas de control frente a la presencia de contaminantes considera las siguientes: modificación de las operaciones, descarga sumergida, confinamiento lateral, tratamiento y tapado.
Por último, respecto a las últimas dos infracciones, se debe precisar que los estudios de caracterización de sedimentos son parte de la evaluación ambiental y requisitos necesarios para identificar los impactos, y que los nuevos malos pasos que se identifiquen necesitan un nuevo instrumento de gestión ambiental o la modificación del instrumento aprobado.
Esto implica el desarrollo de mecanismos de participación ciudadana, y la comunicación y difusión de esta nueva información a los pueblos indígenas. Todo esto se suma a que no se cuenta con lineamientos técnicos respecto al dragado y a la medición de sedimentos, ya que el Perú sigue sin contar con un estándar de medición de la calidad de sedimentos, utilizándose el estándar brasilero.
La pandemia de COVID-19 ha evidenciado la importancia de tener acceso a sistemas de agua y salud de calidad, en especial para los pueblos indígenas, quienes se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad frente a este tipo de enfermedades. Deteriorar debido a las actividades de dragado la calidad de agua de los ríos, principal fuente de agua de muchas comunidades amazónicas, aumentaría este grado de vulnerabilidad. Por lo tanto, aún es necesario aterrizar mucho más las medidas de protección frente a la mejora del transporte fluvial mediante acciones de dragado para que estas puedan de verdad prevenir los impactos y afectaciones a los pueblos indígenas.
Oportunidades para reducir impactos sinérgicos, acumulativos e indirectos
El artículo 45 de la propuesta establece que las medidas o procesos implementados voluntariamente por las empresas que ejecutan proyectos de transportes para prevenir o reducir la contaminación ambiental y la degradación de los recursos naturales en mayor medida a lo exigido en la normatividad vigente, los instrumentos de gestión ambiental o los mandatos dictados por el MTC pueden recibir incentivos ambientales.
Si bien esta definición puede ser bastante general, esto puede ser una oportunidad para que incluir acciones voluntarias, más allá de lo estipulado por la normativa, de adaptación, mitigación y gestión de riesgos en relación al cambio climático en los proyectos de inversión.
Al aplicar variables de riesgo de desastres, resiliencia y vulnerabilidad al cambio climático en los instrumentos de planificación, se contribuye a una gestión preventiva y planificada ante los impactos y riesgos del cambio climático[14]. Estas acciones se enmarcan en la Ley de Cambio Climático y en las Contribuciones Nacionales Determinadas o compromisos climáticos del país.
Asimismo, se puede promover acciones voluntarias más allá de la normativa que contribuyan a mitigar potenciales impactos indirectos de los proyectos viales, como son el tráfico y especulación de tierras, cambio de uso de suelo, cambio de patrones de migración u actividades ilícitas.
Vigilancia indígena como puente articulador con el Estado
Semanas antes de la publicación de la propuesta de Reglamento de incentivos y sanciones, se publicó la propuesta de Reglamento de Supervisión y Fiscalización Ambiental para el sector Transportes. En esta propuesta, se notó la ausencia de mecanismos de participación ciudadana, en especial indígena, durante la ejecución y mantenimiento de carreteras, más allá del protocolo de atención de denuncias ambientales.
El más grande aporte de la vigilancia indígena es el puente que se puede generar a través de la información recogida cuando el Estado la decide incorporar, ya sea en los procesos de fiscalización o de formulación de políticas públicas[15]. Estos sistemas han mostrado resultados favorables en la prevención de daños a la infraestructura, a la población y a sus bienes, la remediación rápida de incidentes detectados, entre otros de importancia; los beneficios se han notado tanto para el Estado, la empresa, y la ciudadanía.
El monitoreo o vigilancia indígena durante la implementación del proyecto, sin reemplazar las competencias del Estado en materia de fiscalización y supervisión, genera conocimiento técnico en las poblaciones locales para salvaguardar sus derechos como el de tener un ambiente sano, derecho al territorio (en el caso de los pueblos indígenas), entre otros; fortaleciendo con ello la gobernanza ambiental[16].
En el contexto actual de la pandemia de COVID-19, ha faltado rapidez desde el gobierno en proponer medidas que protejan a los pueblos indígenas, y en lo que han sido los propios pueblos indígenas quienes tomaron las primeras acciones al decidir cerrar las fronteras de sus territorios para protegerse ante la amenaza del coronavirus.
Esto es un ejemplo de cómo los pueblos indígenas han desarrollado formas de organización interna a través de su organización comunal, local, regional y nacional para la protección de su territorio y sus derechos, y de cómo al articular estas acciones, se puede permitir al Estado una mejor protección del ambiente y la salud de las personas.
Así se puede promover e implementar Programas de Monitoreo y Vigilancia desde una visión integral en proyectos de transportes con reconocimiento vinculante de los hallazgos de los monitores, algo que ha sido un pedido reiterado de los pueblos indígenas, no sólo en el sector Transportes, sino a nivel del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA).
Conclusión
El nuevo panorama generado por la expansión del coronavirus y las medidas que los gobiernos han tenido que ejercer para evitar el colapso del sistema de salud genera diversos desafíos en un panorama COVID-19 y pos-COVID-19, en todos los ámbitos, incluyendo el desarrollo de proyectos de infraestructura y servicios.
A la vez, surge la oportunidad de generar cambios respecto de las condiciones y principios bajo los cuales se ha desarrollado la infraestructura en nuestro país, siendo necesario que se priorice la calidad de vida y el derecho de los ciudadanos a un ambiente sano y a la salud, que se fortalezcan los mecanismos de fiscalización y evaluación ambiental, se incluyan en la discusión los impactos acumulativos y sinérgicos de las actividades, que el tema de salud sea un eje fundamental en las evaluaciones ambientales y sociales de proyectos, que este contexto no debilite procesos como los de la consulta previa y los procesos de participación ciudadana indígena, y que se vea la importancia de fortalecer el monitoreo y vigilancia indígena y el rol fundamental que cumplen los pueblos indígenas en el marco de su derecho colectivo al territorio.
Por ello, en lugar de debilitar el marco normativo socioambiental actual, como lo ha hecho Estados Unidos, es necesario que en el Perú, este sea fortalecido para que la gestión y evaluación ambiental de un sector tan importante como el de Transportes, pueda prevenir adecuadamente todos los impactos (directos, indirectos, acumulativos y sinérgicos) que generan las vías terrestres y fluviales, en un contexto en el que la protección de la salud de las personas y del ambiente debe ser la prioridad.
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Notas al pie
[1] Ley Nº 31011, “Ley que delega en el poder ejecutivo la facultad de legislar en diversas materias para la atención de la emergencia sanitaria producida por el COVID-19” , art. 2, ítem 3.
[2] Salazar, C. (2018). Ambiente Fragmentado. Deterioro de los marcos ambientales en América Latina 2013 – 2018. DAR.
[3] Recuperado de: https://www.theguardian.com/environment/2020/mar/27/trump-pollution-laws-epa-allows-companies-pollute-without-penalty-during-coronavirus?fbclid=IwAR2EbqmUmhiY1XWD1Gn_t3i5_wVINsSk6LVTpEHedzvXRMvqmye0UipHyk4
[4] Recuperado de: https://www.carbonbrief.org/analysis-will-china-build-hundreds-of-new-coal-plants-in-the-2020s
[5] Recuperado de:https://www.shine.cn/biz/auto/2004096012/
[6] Recuperado de:https://www.publico.es/sociedad/covid-19-medio-ambiente-capitalismo-aprovecha-desastre-coronavirus-desregular-proteccion-ambiental.html
[7] Comentarios de Inger Andersen, directora ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Ver en “La pandemia de coronavirus es una oportunidad para construir una economía que preserve la salud del planeta”.. Recuperado de: https://news.un.org/es/story/2020/04/1472482
[8] El Reglamento de Protección Ambiental en el Sector Transporte aprobado con D. S Nº 004-2017-MTC estipula en su sexta disposición complementaria final que en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días calendario, contados a partir del día siguiente de la publicación del presente Reglamento, el MTC, con opinión previa del MINAM, deberá aprobar el Reglamento de Sanción e Incentivos Ambientales para el Sector Transportes.
[9] Publicado el 14 de febrero. Recuperado de: https://www.gob.pe/institucion/mtc/normas-legales/441765-0103-2020-mtc-01-02
[10] Recuperado de: https://dar.org.pe/noticias/hidrovia-amazonica-avanza-sin-normas-de-proteccion-ambiental/
[11] Acta de Acuerdos de consulta previa, p. 38
[12]Artículo 28 del “Proyecto de pre publicación del proyecto de Decreto Supremo que aprueba el reglamento de aplicación de sanciones e incentivos en materia ambiental para el sector Transportes”, literales p), l), k), s), t) y u).
[13] Acta de Acuerdos de consulta previa, p. 38
[14] Ley Nº 30754, Artículos 2 y 3 de la Ley Marco sobre Cambio Climático.
[15] DAR. (2017). Aportes para la institucionalización de la vigilancia indígena, p.19.
[16] DAR. (2016). Experiencias de Vigilancia Indígena contadas por sus propias organizaciones.