María Sembrero y Ciro Salazar
Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR)
Una de las problemáticas más complejas que enfrenta la Amazonía peruana es la deforestación, la cual alcanzó, durante el 2020, un pico histórico de 203 mil ha.[1], la mayor pérdida de bosque en veinte años. Si bien se sabe que el desarrollo de la infraestructura vial en el Perú es la segunda causa de deforestación (Rojas et al., 2021), debido a la ocupación desordenada del territorio, no se han fortalecido el marco institucional y normativo para abordar esta problemática, cuyas implicancias van más allá de la pérdida de la biodiversidad y la captura de CO2, sino que también tiene consecuencias socioeconómicas, dado que la ampliación y los mejoramientos viales pueden contribuir al potenciamiento de economías ilícitas, a una mayor prevalencia de enfermedades tropicales o a la afectación a zonas clave de actividad económica de familias indígenas. Los impactos más severos que la infraestructura vial ocasiona en la Amazonía son de tipo indirecto.
En este contexto, se requiere impulsar una infraestructura vial sostenible, es decir aquella que incorpora consideraciones económicas, financieras, ambientales y sociales en todo el ciclo de proyectos (OCDE, 2019[2], BID, 2019[3]). De ahí que lo ambiental y social no solo se debe evaluar en los estudios de impacto ambiental (EIA). De hecho, desde el punto de vista del ciclo de proyectos en el sistema de inversión pública, los EIA se ubican en la tercera fase, o de “Ejecución”, sin embargo, es en la fase previa, o “Formulación” donde se realizan los estudios para evaluar la viabilidad de los proyectos y el momento en el que se define el trazo. Al definir el trazo se determina el tipo de impactos que la vía puede generar a partir de las características biofísicas y socioeconómicas de su entorno.
Más aún, si se considera que al día de hoy se cuenta con mapas de riesgos de deforestación por infraestructura vial (DAR, 2021)[4], e instituciones como DEVIDA tienen georeferenciadas zonas de actividad cocalera ilegal. Puede decirse que incluso en la primera fase del ciclo de proyectos, o “Programación Multianual”, se cuenta con herramientas que pueden sustentar criterios ambientales y sociales para la priorización de proyectos viales.
Sin embargo, tenemos al Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, que carece de criterios ambientales para la priorización de proyectos[5]; por otro lado, según un estudio reciente, existe un conjunto de proyectos viales en toda la Amazonía peruana que generan riesgos de potenciar economías ilícitas (minería ilegal y narcotráfico principalmente) y degradación de los bosques[6]. El caso de Ucayali presenta una tendencia preocupante. Según el informe final de “Situación de defensores en Ucayali”, solo en esta región amazónica existen 56 pistas de aterrizaje clandestinas, construidas por el narcotráfico hasta noviembre del 2021[7]. Es importante precisar que las actividades ilegales amenazan cada vez más la vida de los defensores ambientales como lo alerta la Defensoría del Pueblo[8].
Es necesario fortalecer la sostenibilidad en el desarrollo vial con un enfoque integral, es decir, a lo largo de todo el ciclo de proyectos. Asimismo, identificar los vacíos de información y de herramientas de análisis que permitan advertir de forma temprana los riesgos, que permitan diseñar medidas que eviten o mitiguen los impactos de proyectos.
Con relación a lo anterior, una experiencia que nos parece interesante es la de Colombia y la reciente aprobación de los Lineamientos de Infraestructura Verde Vial (Ministerio de Transportes, 2021), un conjunto de directrices que incorporan consideraciones ambientales y sociales en todo el ciclo de proyectos. Estos lineamientos surgen a partir de la aplicación de un Enfoque de Intervención Temprana (EIT) y aplican tanto a nuevos proyectos viales como al mejoramiento de vías existentes. El EIT es definido como un conjunto de herramientas de análisis, arreglos locales para el uso del suelo, y buenas prácticas ambientales y sociales que deben ser aplicadas en las distintas fases del ciclo de los proyectos, con el fin de evitar, prevenir y mitigar impactos, así como generar condiciones de estabilidad a poblaciones vulnerables.
Lo que tenemos por el lado peruano es el trabajo del Ministerio del Ambiente (MINAM) que viene elaborando una guía que oriente el desarrollo de la infraestructura sostenible[9], y ha identificado como problemática principal la “limitada aplicación de los Instrumentos Ambientales Estratégicos (IAE) para la planificación estratégica y gestión de vías” y como problemáticas secundarias la i) Limitada aplicación de los IAE en la planificación estratégica de vías, ii) Infraestructura natural no considerada y uso no sostenible de ecosistemas, iii) Aplicación de tecnología similar a todas las vías sin considerar aspectos específicos en costa, yunga y selva; iv) Débil Gobernanza en la planificación estratégica y gestión de vías y v) Limitada capacidad de fiscalización y monitoreo[10] .
Sin embargo, a pesar que este instrumento constituirá un avance en el reconocimiento de las problemáticas que viene generando la infraestructura vial en la Amazonía, carece de herramientas de análisis más precisas -como el fortalecimiento de la participación ciudadana y transparencia, el respeto de los derechos colectivos, la inclusión del enfoque de género, entre otros- que aborden los impactos referidos previamente.
Construyendo una propuesta
En Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), consideramos que la infraestructura sostenible es aquella que incorpora la dimensión económica, ambiental (incluida la climática tanto en acciones de mitigación como de adaptación), social e institucional en todo el ciclo de proyectos, con el fin de contribuir a lograr el desarrollo humano incluyente, equitativo y resiliente, con pleno respeto a los derechos colectivos y al medio ambiente. En ese marco, venimos elaborando una propuesta de “Lineamientos de infraestructura vial sostenible para la Amazonía”, que contribuya al trabajo que viene realizando el MINAM.
Consideramos como un referente importante el EIT adoptado en Colombia[11], cuya estructura se presenta en el gráfico 1 (texto azul) y a la cual se le ha agregado algunos aspectos claves (texto rojo), en función de la realidad amazónica peruana, que deberían ser adicionados, como brevemente se refiere a continuación.
Gráfico 1
Enfoque de Intervención Temprana – Lineamiento de Infraestructura Vial Sostenible
Las herramientas de análisis, permiten generar información técnica, pero también mecanismos de participación y de ejercicio de derechos, con el fin de que las poblaciones, en la zona de influencia de proyectos, no solo se informen de los mismos, sino que puedan incidir en la toma de decisiones. Como se ve en el gráfico 1, para su aplicación en el Perú, consideramos relevante no sólo ajustar el enfoque de los diferentes elementos señalados, sino también incluir los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios, los planes de vida y la gestión del territorio local. Esto con el objetivo de que el EIT sea reforzado en una dimensión social y considere las perspectivas de los desarrollos locales, en el marco del uso sostenible y gestión del territorio que las poblaciones locales vienen impulsando.
En los acuerdos locales para el uso de suelo y como parte de una reciente investigación realizada por DAR, de la mano con organizaciones indígenas regionales de Loreto, se plantea incorporar arreglos destinados al aprovechamiento y uso sostenible del “espacio vital” de las poblaciones indígenas, que no necesariamente se limita a los polígonos comunales, pero que es intervenida por estas para realizar sus actividades económicas y sociales.
Finalmente, la ingeniería verde y las buenas prácticas socioambientales, con base en la información sobre especies endémicas, rutas migratorias, sistemas hídricos superficiales y subterráneos, entre otros, se deben plantear medidas para reducir impactos en los diversos componentes de los ecosistemas según niveles de sensibilidad, que incluya: (1) la provisión de servicios ecosistémicos, (2) el nivel de sensibilidad y, (3) el nivel de degradación ecosistémica. Asimismo, se deben plantear estrategias para abordar los impactos socioeconómicos complejos como los relacionados al potenciamiento de economías ilícitas (minería ilegal y narcotráfico en particular) y problemas de salud pública, inducidos por el cambio de uso del suelo, que suele ir de la mano con la deforestación, pero también por procesos de urbanización no planificados.
Si bien el marco de análisis y las herramientas que provee el EIT permite realizar recomendaciones más precisas para cada fase del ciclo de proyectos, tarea en la que esperamos contribuir con el Estado peruano, existe otro paso fundamental sin el cual no podría alcanzarse el objetivo de contar con infraestructura sostenible; nos referimos a la concordancia entre el sistema de inversión pública (INVIERTE.PE) y el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), lo que proveería un marco jurídico claro y predecible que articule los procesos de evaluación ambiental con las fases del ciclo de proyectos de inversión pública.
Este enfoque, fortalece la propuesta de una nueva medida de mitigación NDC del sector USCUSS (novena medida del NDC)[12], que tiene como objetivo mejorar la gestión de infraestructura vial para evitar, reducir y mitigar sus impactos en los bosques amazónicos, así como fortalecer su resiliencia ante el cambio climático. En este marco, es necesario resaltar la necesidad que sectores claves como el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) asuman de manera formal los compromisos de mitigación para el sector USCUSS, ante los impactos que vienen generando distintos proyectos en la Amazonía.
Finalmente, es necesario que esta propuesta reciba los aportes de las organizaciones indígenas y actores claves de sociedad civil, proceso que desde DAR venimos implementado y con el fin de que este EIT sea una herramienta que recoja las diversas problemáticas ambientales, sociales y económicas de la cuenca amazónica. Hay que recordar que si no se fortalece la sostenibilidad en los diversos instrumentos de política y proyectos de inversión pública, la adhesión del Perú a la OCDE, para lo cual nuestro país ha firmado a inicios de año una hoja de ruta, será solo un buen deseo.
[1] Recuperado de https://dar.org.pe/peru-perdio-mas-de-200-mil-hectareas-de-bosque-solo-en-el-2020-la-tasa-mas-alta-de-los-ultimos-20-anos/
[2] Recuperado https://www.oecd-ilibrary.org/sites/57e511f1-en/index.html?itemId=/content/component/57e511f1-en
[3] Recuperado de https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Atributos_y_marco_para_la_infraestructura_sostenible_es_es.pdf
[4] Recuperado de https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2021/11/125-Resumen-Ejecutivo-NDC-18-noviembre.pdf
[5] Recuperado de https://dar.org.pe/articulo-plan-nacional-de-infraestructura/
[6] Recuperado de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/Kawsaypacha/article/view/25115
[7] Recuperado: https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2022/02/Situacion-de-los-defensores-indigenas.pdf
[8] Recuperado de https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-exige-a-poderes-del-estado-acciones-urgentes-para-erradicar-actividades-ilegales-vinculadas-a-asesinatos-y-afectacion-del-ambiente/
[9] En el marco de la RM 170-2021-MINAM.
[10] Informe 00013-2022 MINAM/VMDERN/DGOTGIRN/DMERNT
[11] Ministerio de Transportes (2021). Lineamientos de Infraestructura Verde Vial para Colombia. Recuperado de https://fcds.org.co/wp-content/uploads/2021/02/infraestructura-verde.pdf
[12] Recuperado: https://dar.org.pe/archivos/publicacion/Medida_de_Mitigacion_NDC.pdf