Por Ciro Salazar Valdivia
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales
La Hidrovía Amazónica (US$ 97 millones), la primera asociación público-privada (APP) del Perú que pasó por un proceso de consulta previa y que iba a ser desarrollada por el consorcio Cohidro, en el que participa el contratista de ingeniería más grande del mundo(1), no va más.
¿La razón? Principalmente por los riesgos técnicos, económicos y ambientales que implica la alta variabilidad del flujo de sedimentos que caracteriza a los ríos Marañón, Huallaga y Ucayali, donde el proyecto contemplaba intervenir con operaciones de dragado. Así, existe un alto nivel de incertidumbre en torno a los costos del proyecto que no pudo ser resuelto con modificaciones al contrato de concesión, por lo que en mayo de 2021, Cohidro planteó al Ministerio de Transportes y Comunicaciones llegar a un acuerdo para la caducidad del mismo, solicitud que fue aceptada por el sector el 2022 (2).
Se ha escrito ampliamente sobre los vacíos de información técnica, ambiental y social en torno al Estudio de Impacto Ambiental (EIA) detallado de la Hidrovía, planteados por sociedad civil y el propio Estado peruano, así como las inconsistencias de dicho documento con el Estudio Definitivo de Ingeniería (EDI). Cabe resaltar que en diciembre de 2019, Cohidro solicitó formalmente que se concluya con el proceso administrativo de certificación ambiental del proyecto (3). Pero el fracaso de esta iniciativa pública de inversión, que promovía un modo de transporte “más amigable” con la Amazonía, va mucho más allá de un mal EIA, por lo que importa extraer lecciones; algunas de las cuales -las que consideramos más relevantes y con implicancias para el desarrollo futuro de proyectos de transportes en la Amazonía- se exponen a continuación.
- La viabilidad de proyectos de inversión pública de alta complejidad debe determinarse en base al EDI y EIA
Desde hace más de una década y por razones estrictamente económicas y financieras, se ha planteado la necesidad de contar con el EDI de proyectos viales, antes de decidir su viabilidad y desarrollarlos vía esquemas APP, a efectos de contar con una mejor calidad de información de los costos asociados a los mismos(4). La Hidrovía demuestra no solo que esta recomendación es válida para futuras iniciativas de inversión similares en el país, sino que esto es necesario por consideraciones ambientales y sociales cuando los proyectos, por sus características de diseño, puedan generar impactos con implicancias en la seguridad alimentaria y salud de las personas.
Esto, dado que los dragados pueden alterar el ciclo de reproducción y migración de peces, así como alterar hábitats clave de otras especies que actualmente son consumidas por las comunidades que viven en las riberas de los ríos, o que van a parar a las mesas de Iquitos y otras ciudades importantes. La experiencia de diversos países de la OCDE como Estados Unidos, Finlandia o Inglaterra, que realizan EIA detallados en la fase de preinversión, cobra vital importancia para proyectos de alta complejidad. Esto, a su vez, exige implementar esquemas de coordinación entre los equipos que elaboran los EDI y los EIA, para que el primero informe al último, tal como se ha propuesto previamente desde DAR.
Mención especial merecen los proyectos viales, incluidos los de mejoramiento(5), por el tipo de transformaciones que inducen en el territorio y que en el ámbito amazónico tienen como punto de partida procesos de deforestación, que luego pueden favorecer brotes de enfermedades tropicales, y estar asociados a la ampliación de economías ilícitas o a la degradación de ecosistemas, afectando economías de comunidades y sus fuentes de provisión de medicina tradicional.
Estos impactos indirectos complejos requieren que los Ministerios de Transportes y Comunicaciones, y del Ambiente establezcan que en la fase de Formulación se incorporen criterios que determinen en qué casos los proyectos serán sometidos los estudios detallados, en función a su nivel de complejidad. Por ejemplo, los vacíos de información en los términos de referencia del proyecto vial Iquitos-Saramiriza en Loreto, en función a las características geográficas, hídricas y socioambientales de su zona de influencia, analizados por DAR y la Fundación para la Conservación y Desarrollo Sostenible, apuntan a que este proyecto requiere estudios detallados en la fase de Formulación.
- Se debe fortalecer la inclusión de información de fuente primaria, con pertinencia cultural, en la fase de Formulación, especialmente en la línea de base socioambiental
Cualquier formulador o proyectista sabe que en la medida que el cálculo de la rentabilidad social de proyectos se asienta en información de calidad de costos y beneficios, es decir, con prevalencia de información de fuente primaria, así como técnica y científica verificable, tanto más sólido es el análisis que se puede realizar. Lo anterior es tanto más necesario en proyectos de alta complejidad.
Resulta que en el mismo documento en el que Cohidro informa haber solicitado al Estado negociar la caducidad del contrato de concesión(6), hace una afirmación insólita: Cohidro reconoce que existen errores en el diseño del contrato de concesión, ya que en el momento establecido para la presentación del EDI a detalle del proyecto, la información contenida en el EIA elaborado previamente resulta desactualizada, dada la alta variabilidad de los ríos amazónicos. Esto, diez años después que el proyecto fue declarado viable y 5 años después de la firma del contrato.
Cabe recordar que desde el 2015, durante el proceso de consulta previa del proyecto, un momento o hito emblemático de los pueblos indígenas fue el posicionamiento del conocimiento local sobre los ríos y su comportamiento, indicando que los ríos son seres vivos y se transforman, y que no sería posible definir malos pasos a dragar(7). Siete años después, con un EIA archivado por solicitud de desistimiento al proceso de certificación ambiental, y con avances del EDI que confirmaban que no eran 13 malos pasos, ese es uno de los principales argumentos para un proceso de caducidad de contrato de concesión, aún en marcha.
Si esta información hubiera sido recabada y tomada en cuenta en el estudio de factibilidad, lo que pasa por reconocer la valía del conocimiento técnico indígena basados en su cultura y saberes locales, fruto de la evidencia empírica que les otorga la navegación permanente y por generaciones en los ríos amazónicos, se habría determinado la necesidad de realizar estudios técnicos específicos para entender y modelar el comportamiento de los ríos. Esto no se hizo y no es casual que los términos de referencia del EDI sean genéricos. Incluso se podría haber planteado un proyecto diferente, de mejora de la navegabilidad, que se base en el recojo, análisis y provisión de información y no en el dragado.
La necesidad de contar con herramientas con pertinencia cultural para levantar información de campo en la preinversión de proyectos en la Amazonía no es una curiosidad que solo nos trae la Hidrovía Amazónica. Si se recuerdan los complejos impactos indirectos de la infraestructura vial señalados previamente, deberíamos caer en cuenta de que algunas de estas iniciativas también requieren información detallada de lo que pasa en el territorio: qué actividades económicas de subsistencia se realizan en la zona de influencia de los proyectos; cuáles son los patrones de movilización de las poblaciones y sus prácticas de gestión del territorio; qué actividades ilícitas (incluidas sus cadenas logísticas) se podrían ver beneficiadas por el proyecto, etc.
- La consulta previa a pueblos indígenas puede elevar el estándar de gobernanza e información técnica de proyectos
La consulta previa suele ser vista como una traba burocrática, especialmente en el sector minero. Pero el sector transportes no se queda atrás. En el PEI 2020-2023 del MTC, la única vez que se hace mención a la consulta previa se dice que esta genera retrasos en proyectos.
Durante el 2015 se realizó el proceso de consulta previa a la medida administrativa que aprobaría los términos de referencia del EIA del proyecto Hidrovía; en este marco, se presentaron una serie de propuestas técnicas desde las organizaciones indígenas, que finalmente se plasmaron como acuerdos de consulta y fueron incorporados al contrato de concesión. Estos acuerdos fueron de tres tipos: a) los que buscaron mejorar la calidad de los TDR del EIA; b) acuerdos que mejoran el contenido del Contrato de Concesión; y c) acuerdos para llenar vacíos normativos de carácter general sobre el transporte fluvial.
A manera de ejemplos, entre los acuerdos se tiene: la realización de una caracterización cultural de la zona de influencia del proyecto; la inclusión de requisitos mínimos específicos para los profesionales que integrarían el equipo a cargo de elaborar el EIA; identificar zonas de importancia biológica para la conservación de especies; la elaboración de un estudio ecotoxicológico para evaluar la concentración de agentes contaminantes en los sedimentos a dragar, entre otros. Queda la pregunta de qué mecanismos se deben implementar para incorporar de manera adecuada y oportuna los saberes locales en el diseño de los proyectos.
Asimismo, entre las propuestas más enfocadas en la gobernanza del EIA se tiene: la conformación de un programa de participación ciudadana y vigilancia ambiental para la fase de ejecución y operación del proyecto; la inclusión de los informes de monitores ambientales indígenas como parte de la información base con la que SERNANP otorgaría su opinión técnica vinculante al EIA; la definición de lugares de depósito del material dragado en conjunto con monitores indígenas; la incorporación de un mínimo de tres sabios indígenas al equipo multidisciplinario que elaboraría el EIA, entre otros.
- !La clave es la concordancia!
Una lección menos evidente y que otros proyectos de inversión pública también nos demuestran, pero que se nos suele olvidar, es la importancia de la concordancia entre el Invierte.pe y el SEIA, como marco general para el fortalecimiento de criterios y herramientas de sostenibilidad social y ambiental en todo el ciclo de proyectos. El Invierte.pe busca ser eficaz, vinculando iniciativas de proyectos a brechas de infraestructura preestablecidas; y eficiente, agilizando la Formulación sin la necesidad de contar con evaluaciones ambientales y sociales, algo que se deja para los EIA o el estudio ambiental que corresponda.
Lo anterior es una falla elemental desde el punto de vista de las APP, dado que mientras más robusta sea la información generada en la Formulación, incluida la social y ambiental, el Estado estará en mejor posición para el diseño de contratos, y por ende, asignar adecuadamente obligaciones y riesgos, tal como lo ha señalado el Banco Mundial.
Pero esta lección alcanza a todo el Invierte.pe y no solo a los proyectos de alta complejidad, si nos atenemos a algunos de los principios que rigen este sistema, como la búsqueda del mayor impacto en la población y por supuesto del cierre de brechas de infraestructura y servicios. Sucede que la ejecución del proyecto Hidrovía, así como de diversos proyectos viales en cartera en la Amazonía (en vista de la evidencia de impactos indirectos de estas iniciativas), podrían incrementar las brechas de otros sectores, tal como se muestra en la tabla 1.
Tabla 1
Así, el proyecto Hidrovía nos alerta de la necesidad de hacer un llamado al Invierte.pe y al SEIA, a efectos de que ambos se adecuen a proyectos de alta complejidad, pero también que definan la concordancia de sus sistemas. Quizá la necesidad de realizar cambios a la normatividad del Invierte.pe para adecuarlo al enfoque de sostenibilidad adoptado por el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad, establecida en la hoja de ruta de dicho plan, sea lo que finalmente gatille estos cambios necesarios. Desde la sociedad civil estaremos vigilantes en este proceso.
- Planificación de un transporte fluvial sostenible con participación indígena
Esta propuesta está más relacionada con la elaboración de un Plan Hidroviario, instrumento de planificación a cargo del sector transportes, así como con la planificación hidroviaria que debería ser realizada por los gobiernos regionales.
La experiencia de la Hidrovía Amazónica demuestra la valía del conocimiento indígena, no solo a efectos de evaluar proyectos específicos sino para el planeamiento, dado su amplio conocimiento del ámbito amazónico. El Plan de cierre de brechas de infraestructura, elaborado por PCM para las comunidades del ámbito petrolero de Loreto (8), que recogió información de pueblos indígenas, es parcialmente un antecedente que evidencia esta necesidad.
Así, la Organización Regional AIDESEP Ucayali – ORAU ha desarrollado siete lineamientos claves. Estos se sostienen en: 1) asegurar infraestructura local (embarcaderos) que permita a las poblaciones locales (comunidades y asentamientos) articularse a un sistema de transporte fluvial; 2) implementar mecanismos de formalización de los medios de transporte, enfocándose en medidas de seguridad y modernización de flotas; 3) desarrollar e identificar autoridades y aplicar marcos normativos de fiscalización, supervisión y sanción en transporte fluvial; 4) diseñar un programa de mitigación de impactos que incluya un sistema de monitoreo ambiental local e indígena; 5) que la infraestructura se diseñe y adecue a las condiciones naturales locales; 6) implementar estrategias para la protección de los ecosistemas; y 7) incorporando los conocimientos locales, elaborar una estrategia de desarrollo local basada en el transporte fluvial(9).
La experiencia de la Hidrovía Amazónica refuerza algunas propuestas que previamente se habían formulado, pero también nos alerta que la lógica de cuerdas separadas entre el SEIA y el Invierte.pe, con la que en la práctica se manejan las fases iniciales del ciclo de proyectos, no puede continuar, no solo desde un punto de vista ambiental sino también económico.
Asimismo, y no menos importante, se demuestra que lo cultural no se reduce únicamente a criterios de ancestralidad o étnicos. Por el contrario, entendiendo que la cultura es dinámica, esta adquiere y desarrolla conocimientos que ilustran de mejor manera las necesidades locales. Esto debería ser un principio de planificación y diseño de proyectos de inversión.
Notas al pie
- A través de Sinohydro Corporation la cual, junto con la peruana Construcción y Administración S.A, conforman el consorcio COHIDRO, a cargo del proyecto.
- En reunión del 2 de diciembre de 2022 convocada por el MTC para socializar ante organizaciones indígenas el estado de cumplimiento de los acuerdos de consulta previa, se informó que Cohidro solicitó iniciar el proceso para la caducidad del contrato, el 20 de mayo de 2021 con carta n° 0157-2021-GG-COHIDRO, propuesta que fue aceptada por el Viceministerio de Transportes con Memorándum n° 0138-2022-MTC/02, con base en el informe n° 0125-2022-MTC/08.
- Ver: https://www.facebook.com/PERUDAR/posts/2890636830975848/
- Actualmente, en la segunda fase del ciclo de proyectos o Formulación, donde se decide la viabilidad de los mismos, se elabora un estudio de ingeniería básica y ningún estudio ambiental. En la tercera fase o Ejecución, es que se realiza la construcción, previa aprobación de los EDI y EIA detallados.
- Un caso emblemático de proyectos de mejoramiento vial que puede causar serios impactos ambientales y sociales es la carretera Interoceánica Sur.
- 4.5. Problemas que afectan el desarrollo de la Concesión (3) del documento del Plan de Negocios 2022 de COHIDRO.
- La medida que fue sometida a consulta previa fue la propuesta de Resolución Directoral que aprueba los Términos de Referencia Finales para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental del proyecto Hidrovía Amazónica, a cargo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
- Ver: https://www.gob.pe/institucion/pcm/normas-legales/1124063-145-2020-pcm
- Ver: https://dar.org.pe/como-lograr-un-transporte-fluvial-sostenible-en-la-amazonia-especialistas-proponen-7-lineamientos-esenciales/