Por Verónica Portugal Decheco
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales
Hace un mes que el derrame de casi 12,000 barriles de petróleo en el Terminal multiboyas n°2 de la Refinería La Pampilla S.A.A de Repsol causó una tragedia ambiental. De acuerdo con la ONU, los daños afectarán al menos seis años a la costa peruana[1]. Actualmente el proceso de supervisión y fiscalización continúa, y se han impuesto tres multas coercitivas por el monto de S/ 1 380 000 por el incumplimiento de tres de 14 medidas administrativas ordenadas[2]. Por otro lado, se han difundido fotografías que muestran corrosión en los tubos de metal del sistema submarino del terminal, que indicarían una falta de mantenimiento[3].
Que una empresa con el desempeño socioambiental de Repsol, que ha demostrado falta de transparencia y de capacidad para responder a la magnitud del derrame, genere hasta el 45% de la demanda nacional de combustibles [4] es una alerta roja respecto al tipo de industria que debe existir en el país si buscamos un desarrollo verdaderamente sostenible en el marco del cumplimiento de derechos, una industria energética responsable y una matriz energética sostenible que nos permita cumplir con los compromisos climáticos.
Ello implica realizar una serie de reformas a nivel de políticas públicas y marco normativo para que esta situación no vuelva a ocurrir: protocolos de respuesta rápida ante derrames, canales articulados de comunicación y transparencia, fortalecimiento de la certificación ambiental, la fiscalización ambiental y la retroalimentación entre ambos sistemas; fortalecimiento de canales de transparencia y participación en las industrias extractivas; mejora de la atención de las poblaciones frente a derrames; y la creación y mejora de políticas para una transición energética justa. Es así como se mencionan las siguientes recomendaciones:
Atención rápida a la salud de la población e inclusión de la opinión de salud en la evaluación ambiental
Como se sabe, la exposición al petróleo puede generar náuseas, mareos y dolores de cabeza a corto plazo; y a largo plazo, una mayor probabilidad de incidencia de enfermedades y hasta una mayor tasa de mortalidad[5]. En el caso de La Pampilla, personas encargadas de las acciones de limpieza han necesitado ser atendidas[6]. En el Perú, la atención de la salud en el caso de estos desastres ha estado rodeada de serias debilidades. En el caso de las poblaciones amazónicas del Lote 192 y Lote 8, quienes han sufrido diversos efectos en la salud[7] por el consumo de agua contaminada con petróleo y aguas de producción, la atención recibida no ha sido ni adecuada ni oportuna, de acuerdo con la Defensoría del Pueblo [8].
En el caso del derrame de La Pampilla, inicialmente no se evidenciaron acciones articuladas entre los sectores. Tres semanas después, el Ministerio de Salud, a través de una nota de prensa, hizo públicas las acciones que ha realizado en el marco del Plan de intervención del sector en este tema.
Sin embargo, para asegurar que este plan responda a las necesidades de la población es importante que se haga público; que pueda ser retroalimentado por la población; y que no solo se aplique mientras dure la declaración de emergencia, sino que continúe, para asegurar que las más de 24 playas contaminadas sean saludables y aptas para el uso de los bañistas; y para realizar seguimiento a la salud de la población afectada. Esto debe incluir el aspecto de salud mental, ya que en diversos casos de estudio se ha evidenciado un aumento de tasas de ansiedad, trastorno de estrés postraumático y depresión[9]. Asimismo, continúa pendiente que SUNAFIL realice vigilancia continua para evitar que la salud de los empleados encargados de la limpieza se vea afectada, y que haga público sus informes.
Por otro lado, ha sido un pedido de la sociedad civil que el sector salud tenga una opinión en los estudios de impacto ambiental, esto debido al riesgo que implican las actividades extractivas y al impacto que han generado, como en el caso de los derrames en la Amazonía en la salud humana. No por algo la información y las medidas sociales son las que suelen ser más débiles. Por ello es importante que el sector salud se fortalezca y que el MINAM dé las medidas necesarias para que pueda emitir opinión sobre los impactos que la empresa identifica y las medidas que la empresa propone, y contribuir a la prevención de estos impactos.
Protocolos de respuesta inmediata ante derrames
La lenta respuesta de la empresa y la descoordinación inicial entre diversas autoridades nacionales y regionales, sin que se note el liderazgo de una sola entidad para coordinar acciones con los diversos sectores y niveles de Gobierno evidencia diversos vacíos en los procedimientos que se deben activar de manera inmediata frente a una situación urgente.
Asimismo, la declaración de emergencia ambiental, que permite al MINAM liderar estrategias para actuar frente al derrame, se publicó siete días después de este[10] lo cual, considerando su magnitud, resulta tardío. Se debe precisar que algunos de los criterios de las normas[11] no permiten que esta se declare inmediatamente después de la emergencia, pues implican el recojo y procesamiento de muestras para probar que superan el nivel de concentración de contaminantes por encima de los Estándares de Calidad Ambiental o Límites Máximos Permisibles, o que existe contaminación de la población y el ambiente por encima de los niveles que internacionalmente se consideran aceptables para la salud humana[12].
Si bien se han creado diversos espacios de articulación, como el Comité de crisis para atender el derrame[13]; el Grupo de Trabajo para la atención de la actividad pesquera ante los efectos del derrame de petróleo en la zona marina costera declarada en emergencia ambiental[14] y el Grupo de Trabajo para coadyuvar la respuesta de los sectores ambiente y producción en la aplicación de los planes y decisiones técnicas que se tomen con relación a la emergencia ambiental[15], en el caso del gobierno regional del Callao, no está dando a conocer de manera oportuna, a partir de canales unificados y apropiados, las acciones que estos grupos vienen realizando. Una acción concreta pendiente es incluir en estos espacios a los representantes de la población y de los pescadores.
Además del mecanismo de declaración de emergencia ambiental, y si bien OEFA, OSINERGMIN y DICAPI tienen roles concretos en el marco del derrame, no existe un lineamiento concreto o protocolo de acción frente a derrames de hidrocarburos que permita articular a las diversas autoridades: ambientales, de energía, DICAPI, producción y salud, así como a gobiernos regionales y locales.
Por ello, es importante que se revisen los mecanismos de acción y coordinación inmediata frente a emergencias ambientales y no esperar hasta que la emergencia se convierta en un desastre de grandes proporciones.
El rol de una vigilancia ciudadana basada en información
La vigilancia ciudadana, la cual se fortalece a través de la transparencia y acceso a la información, fue la que permitió alertar del derrame, y de la inadecuada respuesta de contención de REPSOL frente al mismo, por ejemplo, al advertir que los trabajadores de las empresas estaban usando recogedores en lugar de maquinaria, lo que ameritaría el volumen derramado y la envergadura del impacto causado[16]. Esta vigilancia ciudadana se hubiese fortalecido si la información sobre los instrumentos de gestión ambiental (IGA) y el Plan de Contingencia, que por muchos días no fue público, hubiera estado disponible de forma amigable. Conocer cuáles son los compromisos de la empresa respecto al derrame y las acciones de vigilancia, o los impactos identificados en la salud humana, hubiese ayudado a visibilizar con mayor urgencia, frente a un Estado desarticulado, los incumplimientos de la empresa.
A corto plazo, es importante que se establezcan canales para que la población pueda conocer las acciones articuladas del Ejecutivo, dar retroalimentación a estas y ejercer una vigilancia ciudadana a su cumplimiento, hasta que OEFA y las autoridades correspondientes declaren que se ha cumplido con las acciones de primera respuesta y de remediación necesarias para asegurar el acceso a un medio ambiente sano. En específico se debe transparentar:
- El Plan de trabajo para las acciones de limpieza y remediación, así como el gasto asignado a ellas, para verificar el cumplimiento de altos estándares aplicados. Ello incluye detalles sobre el personal, equipos, subcontratistas, y técnicas y/o tecnologías usadas.
- Los reportes periódicos sobre el cumplimiento de las acciones de primera respuesta y de remediación. Para asegurar altos estándares, OEFA debe contar con el asesoramiento de expertos al momento de evaluar el informe final de REPSOL.
- La información oficial sobre los impactos y la atención a la salud de las poblaciones y los ecosistemas frente al derrame, incluyendo el Plan de Intervención elaborado por el sector salud.
- REPSOL debe transparentar el daño social ocasionado, así como los gastos y acciones para la compensación y apoyo a pescadores locales.
A largo plazo, si bien OEFA y SENACE han realizado esfuerzos importantes por hacer disponible y accesible la información ambiental en sus plataformas informáticas, aún falta que más personas conozcan estas herramientas y que estas puedan ser más amigables. Por ejemplo, en el caso de SENACE, su plataforma tiene información por solicitud de evaluación de instrumento de gestión ambiental, pero no por empresa o por unidad, lo cual dificulta conocer una versión integral del proyecto. Asimismo, está pendiente tener en una misma plataforma abierta a los ciudadanos, la información de SENACE y la de OEFA.
Hasta finales del año 2019, el OEFA actualizó un visor en línea de derrames, mediante el cual estos se ubicaban geográficamente y se accedía a información, tal como el volumen derramado, acciones realizadas, comunidades y aspectos del ambiente afectados. Sin embargo, ya no se encuentra disponible, a pesar de que entre el año 2020 y el 2021 se han generado más de 45 derrames, sólo en la región Loreto [17]. Instrumentos como este contribuyen no solo a una vigilancia ciudadana, sino a un debate informado y en base a una visión integral sobre las condiciones necesarias para lograr inversiones sostenibles.
Asimismo, la Iniciativa para la Transparencia en Industrias Extractivas (EITI) y la Alianza de Gobierno Abierto (AGA) pueden contribuir a hacer pública información relevante sobre este hecho. En el caso del EITI, una demanda de sociedad civil debe ser que la información sobre las acciones frente a derrames esté presente, así como el gasto de la empresa en las medidas de prevención, mantenimiento, contención, limpieza y remediación. En el caso de AGA, en el marco del V Plan de Gobierno Abierto (PAGA), el cual debe elaborarse este año, se podrían incorporar como compromisos las mejoras en materia de transparencia ambiental y hacer este proceso participativo a nivel nacional y regional. Por último, el Perú ha firmado el Acuerdo de Escazú, que está pendiente de ser ratificado por el Congreso y que podría fortalecer la transparencia de información clave en este contexto.
Fortalecimiento de la gestión y fiscalización ambiental
Es importante recordar que la promoción de las inversiones a través de la flexibilización de procedimientos administrativos en materia ambiental, iniciados por los llamados “paquetazos ambientales”, como lo han sido la reducción de multas, reducción de plazos de evaluación y creación de instrumentos como los Informes Técnicos Sustentatorios (ITS), en los que no hay participación ciudadana ni condiciones para una evaluación exhaustiva, han debilitado la gobernanza ambiental. Este desastre ha vuelto a poner en evidencia vacíos y debilidades, surgiendo varias interrogantes acerca de cómo se han realizado las supervisiones, tanto de Osinergmin y OEFA, y si en estas ya se evidenciaban las fallas técnicas y deficiencias en la capacidad de respuesta ante derrames.
Para ello, es importante que se mejore la articulación entre el Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA) y el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA), de tal manera que se implementen medidas preventivas advertidas desde la supervisión ambiental. Ante ello, la normativa no detalla el procedimiento para actualizar el EIA ni medias para tener una gestión integral de instrumentos de gestión ambiental, considerando que La Pampilla tiene 19 IGA [18], ello para una supervisión efectiva.
Por su parte, el plan de contingencia menciona que se recurrirá a un tercero especializado en el caso de derrames de gran envergadura, pero el plan no detalla información sobre el tercero, ni la tecnología o equipos con los que cuenta esta empresa [19]. Los hechos demuestran que la empresa no contaba con el personal adecuado, teniendo que subcontratar a diversas empresas para la limpieza. Es un mandato de la normativa[20] que se cuente con el equipo necesario para la contención de derrames y el personal permanente deberá estar adecuadamente equipado y entrenado en su manejo, lo cual no fue así y debe ser sancionado.
En base a lo sucedido, es importante que se creen lineamientos más específicos respecto al plan de contingencia; se evalué de manera rigurosa en base a altos estándares de técnicas y tecnologías y en plazos apropiados; y se asegure su revisión periódica y oportuna, lo cual implica reforzar las capacidades y recursos de las entidades fiscalizadoras, así como un componente amplio de transparencia y rendición de cuentas.
Todas estas reformas normativas pueden ser abordadas en el marco del “Grupo de Trabajo de Gobernanza Regulatoria en materia de Evaluación del Impacto Ambiental y Fiscalización Ambiental”, creado por R.M Nº 171-2021-MINAM[21], en septiembre de 2021, el cual debe proponer mejoras en un plazo de 6 meses, principalmente en la articulación del SEIA y del SINEFA.
Como se mencionó, OEFA ya ha interpuesto las primeras sanciones correctivas y se estima que, de persistir el incumplimiento a las 14 medidas administrativas ya dictadas y de determinarse la responsabilidad por las infracciones ambientales, se impondrán multas hasta por 66 100 UIT, lo que corresponde a S/ 304 060 000 [22]. Es importante recordar que anteriormente REPSOL apeló a sanciones por dar información falsa respecto al volumen de un derrame, impuestas por OEFA [23]. A nivel de responsabilidad penal, Repsol podría ser sancionado con hasta siete años de prisión por el delito de contaminación, tipificado en el artículo 304 del Código Penal, asimismo se puede interponer acciones por responsabilidad civil para que REPSOL indemnice por los daños provocados.
Por ello, es necesario impulsar la transparencia de información ambiental que facilite la toma de acción frente a emergencias; fortalecer las instituciones de supervisión y fiscalización ambiental, evitando procesos de flexibilización socioambiental como las de los paquetazos ambientales; revisar las condiciones para la renovación de contratos y permisos; y promover el cumplimiento de las acciones y sanciones impuestas por las autoridades ambientales, asegurando que la tipificación y los montos sean acordes a los graves impactos que la actividad pueda generar, implementar un sistema de seguros y responsabilidad ambiental por parte de la empresa para enfrentar el derrame y cubrir las acciones de remediación, el cual pueda ser dispuesto por el estado; y repensar los medios probatorios de relación causa-efecto en los casos de afectaciones sociales, y a la salud, ya que usualmente resulta complicado probar que hubo daño a la salud, a pesar de que está exista.
Notas
[3] https://ojo-publico.com/3310/imagenes-revelan-corrosion-en-tubos-del-derrame-de-petroleo
[4] https://ojo-publico.com/3295/el-derrame-de-repsol-expone-los-vacios-en-la-fiscalizacion
[5] https://www.scielosp.org/article/rpsp/2001.v9n6/375-383/
[6] https://gestion.pe/signwall/?outputType=subscriptions&signwallHard=1
[7] https://www.amnesty.org/es/documents/amr46/7048/2017/es/
[10] Resolución ministerial Nº 021-2022-MINAM.
[11] Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental- Ley Nº 28804.
[12] Artículo 3 de la Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental- Ley Nº 28804.
[14] Resolución Ministerial N° 021-2022-MINAM.
[15] Resolución de la Gerencia General Regional del Callao N. ° 032-2022 https://www.gob.pe/institucion/regioncallao/noticias/582451-grupo-de-trabajo-evalua-soluciones-a-problemas-generados-por-derrame-de-petroleo
[17] https://ojo-publico.com/2950/derrames-en-pandemia-43-corresponde-pluspetrol-norte-en-loreto
[18] https://publico.oefa.gob.pe/Portalpifa/IntervencionesUF.do Se puede visualizar los instrumentos de gestión en el siguiente link: Detalle de todos los Instrumentos de gestión ambiental en Administrado REFINERIA LA PAMPILLA S.A.A – 16022022.pdf
[19] Plan de Contingencia en caso derrame de hidrocarburos al mar de la empresa Repsol REF 001, 2015.
[20] Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos, Decreto Supremo Nº 039-2014-EM, Artículo 71 .- Equipos y materiales para respuesta a emergencias.