Escribe: Rodrigo Orcotorio Figueroa.
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR)
La promoción de las industrias extractivas e infraestructura (IEI) ha tenido un gran aumento debido, principalmente, a las múltiples posibilidades que significa el aprovechamiento de los recursos naturales, especialmente en los países de América del Sur, guiados por los precios acelerados de los commodities. En ese sentido, la construcción de centrales hidroeléctricas ha representado, por lo menos en Brasil, un sector estratégico para el abastecimiento de la demanda energética nacional y regional.
El crecimiento hidroeléctrico de Brasil se ha debido, especialmente, a la creación de espacios regionales para el aprovechamiento de los sistemas eléctricos. Esto es en concreto: la construcción de grandes centrales hidroeléctricas. En ese sentido, la Iniciativa para la Integración Regional Suramericana (IIRSA) y, luego, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) fueron, hasta hace unos años, organismos capaces de congregar una operatividad económica y política para tal fin.
La fuerte influencia de estas instituciones consolidó a Brasil como el segundo país, a nivel mundial, en producción hidroeléctrica, solo por detrás de China. Sin embargo, otros países de América del Sur buscaron otras alternativas para satisfacer la demanda creciente de energía, sirviéndose del marco normativo de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o por medio de convenios bilaterales de cooperación e intercambio entre sus sistemas eléctricos (Perú Ecuador, Colombia, Bolivia y Chile).
De otro lado, a partir de un breve análisis de los principales proyectos de centrales hidroeléctricas de los últimos años en la cuenca del río Marañón, hemos evidenciado que las decisiones políticas en el sector hidroeléctrico en Perú podrían haber afectado aún más los marcos jurídicos de protección a los pueblos indígenas y los estándares ambientales. En las siguientes líneas abordaremos la situación de sector energía, específicamente, los proyectos hidroeléctricos en los ámbitos regional y nacional.
La Política Energética en América del Sur
El manejo del sector energético es considerado clave para el desarrollo económico, la mejora de la calidad de vida de las personas y la protección ambiente. Con esos lineamientos, Brasil cambió su matriz energética hacia una más sostenible, que ayude a dejar, progresivamente, el uso de combustibles fósiles (carbón y petróleo), siendo clave la construcción de centrales hidroeléctricas en los últimos 50 años (Ver Tabla 1).
Tabla 1: Principales centrales hidroeléctricas (CH) en Brasil
Fuente: BID (2019), elaboración propia.
En ese sentido, el posicionamiento de Brasil en la construcción represas no estuvo sujetos a acontecimientos aislados o situaciones coyunturales, sino todo lo contrario. Brasil promovió políticas económicas de inversión que, además de debilitar otros espacios sociales[1], han facilitado la creación o fortalecimiento de marcos jurídicos para la promoción de las actividades energéticas (infraestructura eléctrica[2]) con miras, durante los últimos años[3], a la supuesta “integración regional” en la búsqueda de un espacio donde confluyan “los intereses comunes” de los demás de países de América del Sur. Las voluntades de dichos países dieron como nacimiento a la UNASUR, en el año 2007[4].
Sin embargo, el modelo de integración que Brasil propuso al mando de la UNASUR estuvo alejado de los objetivos iniciales que guiaron a dicha institución. La expansión de las empresas brasileñas (públicas y privadas), que obtuvieron las más importantes licitaciones en proyectos de infraestructura de integración multilateral –que ahora sabemos fue a través de un sistema sofisticado de prebendas– y el fortalecimiento del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), a través del financiamiento de dichos proyectos, son claros ejemplos de por qué la UNASUR y la IIRSA favorecieron, finalmente, el modelo de Brasil, perjudicando a los demás países.
Por otro lado, la participación del Gobierno chino en el financiamiento e inversión de los proyectos hidroeléctricos identificados inicialmente por la IIRSA y que luego pasaron al fenecido Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN), demuestra su interés por los recursos de América del Sur, cuyo crecimiento veremos más tangibles en los próximos años.
Solo por mencionar un ejemplo, en el año 2019, Yangtze Power International Co. adquirió el 83,6% de la participación de Sempra Energy en Luz del Sur para la distribución de energía eléctrica. Pero, el crecimiento del sector hidroeléctrico ha tenido grandes dificultades durante los últimos años debido a los casos de corrupción y sobornos para las licitaciones públicas (Lava Jato) que azotaron la región.
Dichos fenómenos ocasionaron que algunos países decidan buscar otras alternativas de interconexión guiados por las particularidades de sus sistemas eléctricos y así puedan abastecer la demanda energética regional. En ese sentido, a pesar de la desaparición de la UNASUR y el COSIPLAN los países siguieron promoviendo proyectos de infraestructura de integración regional como carreteras, puentes y centrales hidroeléctricas (Ver Tabla 2), especialmente.
Tabla 2: Proyectos Hidroeléctricos COSIPLAN en la actualidad
Fuente: COSIPLAN (2017), elaboración propia.
Entre los principales países con mayores logros de interconexión eléctrica, Brasil representó para Perú un aliado estratégico en la promoción de centrales hidroeléctricas y líneas de transmisión. Es el caso del Acuerdo para el Suministro de Electricidad al Perú y la Exportación de Excedentes al Brasil (Acuerdo Energético Perú-Brasil), cuyo principal objetivo fue la búsqueda de un marco jurídico que promueva la infraestructura eléctrica para el abastecimiento del mercado interno peruano y la exportación de excedentes al Brasil (DAR, 2011). El Acuerdo Energético Perú-Brasil propuso una serie de proyectos de represas hidroeléctricas con una potencia de 6700 MW que tendrían la capacidad de generar energía eléctrica sustentable y en beneficio de todos (Ver Tabla 3).
Tabla 3: Principales proyectos hidroeléctricos del Acuerdo Energético Perú-Brasil
Fuente: DAR (2011), elaboración propia.
Sin embargo, los casos de las centrales hidroeléctricas de Inambari y Pakitzapango[8] fueron relevantes debido a los posibles impactos sociales en contra de los pueblos indígenas (awajún y wampis): desplazamiento forzoso sin medidas adecuadas para ello, y ambientales, como la deforestación por la inundación de los embalses y el aumento de la huella de carbono en la atmósfera (CO2). Finalmente, estos proyectos no se desarrollaron por la gran oposición de los pueblos indígenas y la sociedad civil organizada, quienes demostraron que no existía un plan estratégico energético para las represas hidroeléctricas y sí impactos económicos, ambientales y sociales para todos los peruanos.
La situación actual de las centrales hidroeléctricas en la cuenca del río Marañón
Luego de que el Acuerdo Energético Perú-Brasil no fuera ratificado por el Congreso de la República, el expresidente Alan García emitió el Decreto Supremo N° 020-2011-EM declarando de interés nacional la construcción de veinte (20) centrales hidroeléctricas (CH) en la cuenca del río Marañón. Actualmente, las CH Veracruz, Chadín II, Lorena y Río Grande I y II se encuentran en fase de elaboración de los estudios de factibilidad o en el otorgamiento de concesiones temporales o definitivas.
- La CH Veracruz cuenta, hasta la fecha, con un estudio de impacto ambiental (EIA) aprobado mediante RS N° 076-2014-EM y prorrogado por dos años más, a través de la RS N° 041-216-EM. En ese sentido, el EIA habría perdido vigencia para el desarrollo de la actividad.
- La CH Chadín II cuenta, hasta la fecha, con EIA aprobado mediante RD N° 058-2014-MEM/AAE, ampliada hasta el año 2019, a través de la RD N° 051-2017-SENACE/DCA. En ese sentido, este EIA también habría perdido vigencia para el desarrollo de la actividad.
- La CH Lorena cuenta con una concesión temporal a favor de Amazonas Energía SAC. Actualmente se encuentra en trámite el proceso de evaluación de su EIA ante el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) desde el año 2017. Asimismo, mediante Resolución Directoral N° 237-2017-SENACE/DCA se aprobó el Plan de Participación Ciudadana (PPC) en el marco de dicho EIA.
- Las CH Río Grande I y II fueron dadas en concesión definitiva a Odebretch Energía del Perú SA. Sin embargo, la empresa solicitó el desistimiento de la evaluación del EIA del proyecto, la cual fue aceptada y aprobada por la autoridad competente mediante RD N° 252-2017-MEM/DGAAE, en el año 2017[10].
No obstante, en otras regiones del mundo hemos visto que el común denominador de los proyectos de centrales hidroeléctricas fue la generación de conflictos sociales en desmedro de los pueblos indígenas y comunidades locales, quienes habitan en la zona de influencia de dichos proyectos llegando a desplazarlos de manera forzada o limitando el acceso a los recursos naturales que necesitan para sobrevivir. Asimismo, se comprobó que los efectos de la construcción de centrales hidroeléctricas pueden producir riesgosas consecuencias sobre el cambio climático (aumento de CO2) y la destrucción de bosques (embalses).
Conclusiones
De manera preliminar podemos verificar que los intereses políticos regionales trascienden las fronteras e inciden en la agenda de los proyectos en el ámbito nacional. El caso de las centrales hidroeléctricas ha sido importante para la consolidación de Brasil y sus intereses económicos en el marco de la región y los beneficios que obtuvo de la UNASUR y del COSIPLAN, inclusive hasta ahora.
Ello conllevo a que algunos países de América del Sur hayan decidido fortalecer sus alianzas bilaterales con la finalidad de abastecer la demanda eléctrica nacional y, al mismo tiempo, lograr el intercambio comercial de los excedentes. Por ello, Perú sostuvo negociaciones con Brasil para la exportación de sus excedentes energéticos (Acuerdo Perú-Brasil) y la interconexión de sus sistemas eléctricos.
Los objetivos entre Perú y Brasil se tradujeron, finalmente, con la declaración de interés nacional de veinte (20) centrales hidroeléctricas en la cuenca del río Marañón (DS N° 020-2011-EM) que, indistintamente de las iniciativas privadas de las empresas brasileñas para hacer realidad dichos proyectos, han mostrado una gran resistencia por parte de los pueblos indígenas que habitan dicha cuenca (awajún y wampis).
Ello debido a las experiencias pasadas que han demostrado que los efectos adversos de las represas hidroeléctricas generarían el desplazamiento forzados de las comunidades indígenas, limitación al acceso de los recursos naturales y el aumento de la huella de carbono (CO2), relacionado con la destrucción de bosques primarios para la construcción de los embalses. Por ello, es importante que en el actual contexto nacional se analice la viabilidad de los grandes megaproyectos energéticos con salvaguardas socioambientales eficientes para el respeto de los derechos humanos y la protección del medio ambiente.
[1] La aplicación de las medidas de política económica nacional debilitó el marco jurídico relacionado con los pueblos indígenas en los países amazónicos, principalmente. Ello acorde con el modelo de desarrollo extractivo que se quiere imponer por encima de las visiones de los pueblos indígenas respecto del acceso a los recursos naturales y su relación ancestral con el territorio que habitan. La Interoceánica Sur, el Complejo Hidroeléctrico Madeira y la carretera Pasto Mocoa son ejemplos de proyectos eléctricos en Amazonía que afectaban territorios indígenas.
[2] El sistema eléctrico se encuentra conformado por: generación, transporte y distribución de la energía eléctrica. Es decir, centrales generadoras que producen la energía eléctrica (centrales hidroeléctricas, termoeléctricas, nucleares, etc.) para luego ser transportadas (líneas de transmisión y estaciones eléctricas) y distribuidas a nivel nacional o comercializadas.
[3] Especialmente con la creación de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) promovido por Brasil que, si bien trató de buscar intereses comunes, terminó por expandir, en el proceso, a sus empresas (públicas y privadas).
[4] I Cumbre Energética Suramericana en la Isla Margarita (Venezuela) el 17 de abril de 2007.
[5] Véase: Central hidroeléctrica de Inambari ingresa a la agenda del Gobierno.
[6] Véase: Acuerdo para el suministro de electricidad al Perú y exportación de excedentes al Brasil: Buscando la gobernanza energética en el Perú.
[7] Véase: Ruth Buendía: “Los asháninkas no nos oponemos al desarrollo de nuestro país”.
[8] Además, que no existía información suficiente, clara y transparente sobre la magnitud de los compromisos a los que se sometía el Perú para la exportación de excedentes al Brasil, lo que al final hubiera perjudicado la seguridad energética nacional: “Es un riesgo comprometernos a exportar los excedentes de electricidad a Brasil sin saber primero cuánta electricidad necesitaremos para cubrir la demanda interna del país y si realmente tendremos estos excedentes. No debemos repetir la experiencia del Gas de Camisea que priorizó la exportación” (DAR, 2013). Véase: Acuerdo para el suministro de electricidad al Perú y exportación de excedentes al Brasil: Buscando la gobernanza energética en el Perú.