Por Ciro Salazar y Jessica Florián
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales
En el 2017, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) creó Proregión, un programa de desarrollo vial a cargo de Provías Descentralizado, que busca mejorar la transitabilidad en vías departamentales y vecinales de todo el país, con el fin de mejorar la competitividad de las economías regionales. Proregión, que en su primera fase es financiado parcialmente a través de préstamos suscritos por el Estado peruano con el BID y la CAF por un total de US$ 340 millones, contempla intervenir 4,200 km de vías en 16 regiones del país.
Uno de los proyectos de Proregión consiste en el mejoramiento del corredor vial Cusco – Madre de Dios (Corredor Vial), cuyo estudio de perfil propone la pavimentación a nivel de soluciones básicas en un total de 263.98 km (y su mantenimiento) por un monto de inversión de S/. 205.8 millones (1), corredor que actualmente se encuentra en condición de trocha carrozable y que corresponde a las vías departamentales CU-112 y CU-113 en Cusco, y una sección de la MD-103 en Madre de Dios. El trazo del Corredor Vial inicia en Pisac y termina en la localidad de Nuevo Edén, dicho trazo se presenta en el mapa 1.
Como se evidencia del mapa 1 y es reconocido en la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del proyecto, sus tres últimos tramos, en un total de 188.89km, se sobreponen a las zonas de amortiguamiento del Parque Nacional del Manu y la Reserva Comunal Amarakaeri.
Mapa 1
Cabe referir aquí brevemente, el porqué se optó por someter el proyecto a una DIA, como instrumento de evaluación ambiental, y no por ejemplo a un Estudio de Impacto Ambiental detallado (EIA-d), el de máxima rigurosidad. La Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental SEIA(2) del 2001, establece en su artículo 4.1.a que la DIA aplica a proyectos “cuya ejecución no origina impactos ambientales negativos de carácter significativo”. Por otro lado, el Reglamento de dicha ley (3), del 2009, establece en su artículo 39 el régimen de clasificación anticipada para proyectos con características comunes, por el que la autoridades competentes pueden clasificar anticipadamente la categoría ambiental de proyectos de inversión y “aprobar términos de referencia para proyectos que presenten características comunes o similares” de tal forma que los titulares de proyectos presenten directamente los estudios ambientales para su revisión y aprobación. Es así que según el régimen de clasificación anticipada vigente(4), al Corredor Vial, al ser un proyecto de “mejoramiento a nivel de soluciones básicas” se le asignó una DIA como instrumento de evaluación ambiental. Tanto este régimen como los términos de referencia (TdR) de la DIA tienen opinión previa favorable del Ministerio del Ambiente.
Si bien los TdR de la DIA son similares en su estructura al de un EIA-d, aquel aplica a proyectos que se considera a priori que no generan impactos ambientales significativos. Esto condiciona, por ejemplo, los criterios a considerar para determinar las áreas de influencia indirecta de proyectos y en consecuencia la evaluación de impactos. Por otro lado, hay menores requisitos en la DIA(5), la que a diferencia del EIA-d, no requiere analizar aspectos como impactos acumulativos y sinérgicos, la calidad de sedimentos o la valorización económica de impactos, mientras que exige menor rigurosidad en la información hidrogeológica, la caracterización del medio biológico, los ecosistemas acuáticos, entre otros.
Es importante resaltar que el régimen de clasificación anticipada permite a la Autoridad Ambiental competente asignar una categoría distinta de clasificación ambiental a la establecida en sus respectivos anexos, en función a las características particulares de los proyectos, del ambiente donde se desarrollan o cuando los impactos ambientales previsibles excedan a los de la categoría de clasificación anticipada(6).
Considerando la experiencia previa de construcción de carreteras en la Amazonía peruana, en particular de la Interoceánica Sur en Madre de Dios y la vía Iquitos – Nauta en Loreto, y luego de la revisión del estudio de perfil del proyecto de Corredor Vial, su DIA, así como del Análisis Ambiental y Social Complementario y Plan de Gestión Ambiental y Social propuesto por el BID(7), consideramos que existen al menos cinco vacíos importantes sobre los cuales planteamos cinco preguntas, cuya resolución nos parece fundamental para evaluar la viabilidad del proyecto.
Evaluación de Impacto Ambiental: Los principales impactos de la infraestructura vial en la Amazonía son de tipo indirecto; en el caso de la deforestación, por ejemplo, esta puede extenderse hasta 50 km de distancia de las vías (BID, 2016), si bien se considera que esta degradación se concentra a 5.5km de las vías (Laurence et al., 2014). La Interoceánica Sur, en los tramos comprendidos en MDD, es un ejemplo emblemático de lo anterior, pese a que fue un proyecto de “mejoramiento” aplicado a trochas carrozables existentes (Dourojeanni, 2006).
Pregunta 1
¿La DIA del Corredor Vial, que establece que su área de influencia indirecta es 100mts a ambos lados del Corredor (sic), y el Análisis Ambiental y Social Complementario encargado por el BID, ambos enfocados en evaluar impactos directos, son los instrumentos adecuados para evaluar los potenciales impactos del proyecto?
Zonas prioritarias para la restauración: Según el mapa de Zonas Prioritarias para la Restauración, publicado por el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR, 2019), la zonas de influencia del Corredor Vial, desde Kosñipata hasta Nuevo Edén, e incluso después de esta localidad hasta llegar a Boca Manu, presentan un serio proceso de degradación ambiental y deforestación, cuya recuperación ha sido considerada una prioridad por esta institución. Ver el mapa 2 donde se resalta este proceso. Es decir, la trocha carrozable existente ya ha inducido una afectación ambiental que en el caso de Kosñipata estaría más relacionada con la actividad cocalera mientras que, del lado de Madre de Dios, estaría vinculada a la agricultura y tala ilegal.
Mapa 2
Pregunta 2
¿Qué medidas se han contemplado para reducir el riesgo de que el Corredor Vial potencie el proceso en curso de degradación ambiental y colisione con los esfuerzos del SERFOR por contribuir a su restauración?
Economías Ilícitas: Como lo muestra el mapa 1, antes de su llegada al Puente Río Carbón, en la frontera con Madre de Dios, el Corredor Vial atraviesa zonas de cultivo de hoja de coca en el distrito de Kosñipata (Cusco), las cuales se ubican en la zona de amortiguamiento del Parque Nacional del Manu. Kosñipata contiene el 2.3% de las hectáreas de coca del país (DEVIDA, 2020)(8), mientras que se han identificado al menos tres rutas para el tráfico de su producción, las cuales pasan por Pillcopata y se dirigen a Iñapari e Iberia en Madre de Dios y Desaguadero, en la frontera con Bolivia (DEVIDA, 2017)(9). Así, el Corredor Vial y su potencial ampliación, podrían proveer una ruta alternativa a futuro.
Por otro lado, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas del Estado (SERNANP) ha identificado la realización de diversas actividades ilícitas (narcotráfico, tala ilegal, minería ilegal) en la zona de influencia del Corredor Vial en Madre de Dios las cuales, si bien no se dan a gran escala, se sobreponen a las zonas de amortiguamiento del Parque Nacional del Manu y la Reserva Comunal Amarakaeri (SERNANP, 2020). Es importante resaltar que, según lo ha alertado SERNANP, la sección del Corredor Vial entre Salvación y Nuevo Edén en Madre de Dios es utilizada por proveedores de insumos para la minería ilegal (10).
Pregunta 3
¿Qué medidas se han contemplado para evitar que el Corredor Vial fortalezca las “cadenas de valor” del narcotráfico y otras economías ilícitas, como lo hizo la Interoceánica Sur?
Productividad agrícola: A partir de las estadísticas del Anuario Agrícola 2019 (MIDAGRI, 2020), en los principales cultivos de Madre de Dios (maíz amarillo duro, plátano, papaya, yuca, piña) se observa un rendimiento promedio por hectárea que está entre 40% a 70% por debajo del registrado en las regiones con más productividad del país, mientras que los precios obtenidos en chacra están entre 20% y 50% por debajo de dichos referentes. Cabe resaltar que el incremento de la productividad agrícola está entre las estrategias de mitigación de los impactos indirectos de la infraestructura vial (por deforestación y cambio de uso del suelo) recomendados por el BID (BID, 2013).
Pregunta 4
¿Cuál es la estrategia de desarrollo productivo (capacitación técnica, asociatividad, financiamiento, acceso a mercados, etc.) que acompaña la construcción del Corredor Vial y permitiría mejorar los indicadores arriba mencionados y materializar los beneficios a los productores? (11)
Consulta previa: Según reconoce el Análisis Ambiental y Social del Corredor Vial encargado por el BID, Provías Descentralizado realizó un proceso de consulta pública virtual en el contexto de la emergencia sanitaria por el COVID-19, con un periodo de duración de una semana y basado principalmente en llamadas telefónicas, para conocer las opiniones y aportes de un total de setenta y siete actores relevantes identificados. siete actores relevantes identificados. Dichos actores fueron autoridades del sector público y dirigentes de comunidades campesinas y nativas. Es importante aquí hacer dos precisiones: por un lado el trazo del Corredor Vial atraviesa territorios de comunidades de los pueblos Harakbut y Machiguenga en Madre de Dios. Por otro lado, en la comunidad nativa Shipetiari, ubicada frente a la localidad de Nuevo Edén, el Ministerio de Cultura y Sernanp han reportado desde por lo menos el 2015, la presencia eventual de poblaciones Mashco Piro en aislamiento, una razón adicional para elevar la categoría de estudios ambientales con los que deben evaluarse los impactos del proyecto.
Pregunta 5
¿Dada la complejidad de los procesos e impactos que la experiencia peruana nos enseña que son inducidos por las carreteras en la Amazonía, no sería más pertinente diseñar un protocolo especial para realizar un proceso de consulta previa, con el objetivo de incorporar en el diseño del proyecto los aportes y también los riesgos identificados por las poblaciones indígenas asentadas en la zona de influencia del Corredor?
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Notas
- Este fue el monto ofertado por China Civil Engineering Construction Corporation, postor ganador de la licitación pública para la construcción del Corredor Vial.
- Ley N° 27446 del 2001.
- Dado por D.S. N° 019-2009-MINAM del 2009.
- Anexo 1 del Decreto Supremo N° 008-2019-MTC, que modifica el artículo 38 del Reglamento de Protección Ambiental para el Sector Transportes, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2017-MTC, que lista tipologías de proyectos y la categoría de estudio ambiental que le corresponde.
- La Resolución Ministerial N° 891 -2019 MTC/01.02, de fecha 09.10.2019, aprueba los TdR para proyectos de inversión con características comunes o similares de competencia del Sector Transportes que cuentan con clasificación anticipada.
- Decreto Supremo N° 008-2019-MTC.
- El análisis del BID se da en el marco de la adecuación del expediente técnico del proyecto a la Política de Medio Ambiente y a salvaguardas ambientales del banco.
- El estudio se encuentra bajo el nombre: “Monitoreo de la superficie cultivada con arbusto de hoja de coca en producción 2019”.
- El estudio se encuentra bajo el nombre: “Monitoreo de cultivos de coca 2017”
- Ver también en la web de SERNANP .
- En cuanto a la productividad por hectárea, no se sugiere igualar la productividad amazónica a la de importantes zonas productivas costeñas por ejemplo, debido una diferencia estructural determinada por la calidad de suelos, pero si mejorar la productividad para, junto con otras estrategias, incrementar no solo la producción sino los ingresos de las familias y desincentivar la ampliación de la frontera agrícola con el mismo fin.