Por Ciro Salazar Valdivia
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales – DAR
En febrero del presente año, el MIDIS y el INEI anunciaron el inicio el proceso de diseño del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), con el objetivo de que el Perú pueda medirlo desde el 2021[1]. El IPM, que opera bajo la lógica de un tablero de control, está compuesto por un conjunto de indicadores que permiten monitorear con más precisión la incidencia de carencias básicas, con lo cual sería posible focalizar de forma más eficiente las políticas públicas.
Por ejemplo, el IPM, pero sobre todo, el conjunto de indicadores que lo componen, otorgaría a los distintos niveles de gobierno un mejor criterio para priorizar proyectos de infraestructura en la Programación Multianual de Inversiones, en el marco del Invierte.pe, en sustitución de la pobreza monetaria actualmente usada.
Tanto el informe de IPM global elaborado por Naciones Unidas y Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHDI), como las metodologías de los países de Latinoamérica que ya lo implementan de manera sistemática, toman como base la propuesta conceptual y metodológica que desarrollaron Alkire y Foster (2008)[2]. El Gráfico Nº 1 contiene las dimensiones e indicadores de pobreza planteados por estos autores.
Gráfico Nº 1: Indicadores del Índice de Pobreza Multidimensional
Existen algunas estimaciones del IPM en el Perú, las cuales, si bien parten de la propuesta de Alkire y Foster, trabajan con variaciones en el tipo de indicadores, ponderaciones de los mismos y umbrales de privación. Recientemente, el Instituto Peruano de Economía ha estimado que un 21.5% de la población sería pobre multidimensional[3]; mientras que en los departamentos amazónicos, la incidencia alcanzaría el 37% en Loreto, 35% en Amazonas, 21% en Ucayali y 15% en Madre de Dios. Por su lado, investigadores de la Pontificia Universidad Católica del Perú ubican el IPM nacional en el rango de 26% a 30%[4].
Cabe recordar que el 2013, con cifras de la ENAHO 2012, se estimó que mientras para el Estado el 46% de la selva rural era pobre monetaria, los pobres multidimensionales alcanzaban el 82%[5]. Esto nos alerta de la enorme brecha de carencias incluso dentro del propio ámbito amazónico, la urgencia de contar con un tablero de control como el IPM.
A modo de referencia, la Tabla Nº 1 contiene las dimensiones e indicadores que incorporan en sus metodologías oficiales de cálculo del IPM cuatro países latinoamericanos. Las diferencias se explican dado que la idea es aplicar el marco conceptual y metodológico del IPM a la realidad y objetivos de política pública de cada país.
Tabla Nº 1: Composición del IPM en Chile[6], Colombia[7], México[8] y Costa Rica[9]
Elaboración propia.
Por ejemplo, el impacto en la salud pública derivado de la contaminación ambiental que presenta Costa Rica, sería marcadamente menor que el registrado en Perú si tomamos como referencia el Environmental Performance Index (EPI) 2018, elaborado por la Universidad de Yale para comparar el desempeño ambiental de los países[10].
El EPI se compone de dos grandes dimensiones, Salud Ambiental y Vitalidad de Ecosistemas. En la primera dimensión, cuyos indicadores miden niveles de contaminación en el aire, acceso a agua potable y desagüe, y presencia de metales pesados, Perú registra 56.4 puntos sobre 100, mientras que Costa Rica 76.4. Así, mientras este país no presentaría serios problemas producto de contaminación ambiental, no sería crítico que incluya este indicador en su IPM. Por el contrario, en el Perú, con uno de los mayores niveles de contaminación del aire en ciudades en América Latina, extensas zonas de la amazonía peruana declaradas en emergencia ambiental y sanitaria por la contaminación petrolera, o con ríos contaminados producto de la minería ilegal, sí sería crítica la inclusión de la variable ambiental.
En este contexto, a continuación se plantean algunas recomendaciones para que el diseño del IPM en el Perú tenga en cuenta los desarrollos recientes implementados por países de la región, además de adecuarse a la realidad rural, y particularmente a la amazónica. Para esto último, hemos tomado en cuenta algunos hallazgos de un trabajo de campo realizado en alianza con las organizaciones indígenas ORPIO y CORPI, y con apoyo de Gordon and Betty Moore Foundation, en las cuencas de los ríos Tigre y Morona en Loreto, para identificar necesidades de infraestructura y servicios, y cómo el entorno ambiental y cultural de las poblaciones locales determina necesidades específicas y expectativas en su modalidad de provisión.
Aspectos a considerar de la experiencia latinoamericana
Atención en primera infancia. Un primer aspecto a resaltar es la incorporación, por parte de Colombia y Costa Rica, de indicadores que miden la carencia de este servicio, sobre el cual se ha sustentado que es clave para el logro de hasta tres Objetivos de Desarrollo Sostenible, además de que la expansión de su cobertura es viable en el Perú[11].
A efectos de tener un indicador robusto, se sugiere que esté conformado tanto por la cobertura del programa Cuna Más del MIDIS, como de los centros de promoción y vigilancia comunal a nivel local. Éste último, establecido por el MINSA como un servicio básico y como brecha de infraestructura, y que busca empoderar a las familias en el “cuidado oportuno de niñas y niños mediante técnicas educativas de salud, respetando sus creencias y costumbres, para la adopción de prácticas saludables”[12].
Cabe precisar que el MINSA contempla como nivel óptimo de cobertura la disponibilidad de al menos uno de estos centros en todos los distritos del país. En San Juan de Lurigancho esto puede ser óptimo, al menos desde el punto de vista logístico, en tanto una madre o padre gastaría en promedio no más de 20 minutos en trasladar a su hijo y a un bajo costo de transporte. Pero en los distritos de Tigre o Morona por ejemplo, en las provincias de Loreto y Datem del Marañón en Loreto respectivamente, trasladar a un hijo a la capital distrital para recibir el servicio puede requerir más de 8 horas, un costo de al menos S/ 40 más gastos de hospedaje y alimentación.
Las flechas rojas en el Mapa Nº 1 representan los traslados que deberían realizar padres que viven en comunidades nativas en las cuencas del Morona y Tigre hacia las capitales de distrito, Puerto Alegría e Intuto respectivamente. Por cierto, este tipo de traslados son comunes en diversas cuencas y subcuencas de Loreto.
Mapa Nº 1: Traslados de comunidades nativas de las cuencas del Morona y Tigre hacia capitales de distrito.
Fuente: Adaptado del Mapa de Propuestas de Reservas Indígenas, Gore Loreto, 2017
Entonces, si a partir del IPM no se rediseña el indicador de brecha del MINSA para que, por ejemplo, el servicio de atención en primera infancia sea provisto a través de las Plataformas Itinerantes de Acción Social (PIAS)[13] en comunidades nativas asentadas en la cuenca del Morona o el Tigre, el IPM será de poca utilidad.
En realidad, el rediseño de la brecha requiere un abordaje más fino. Por ejemplo, en la cuenca del Tigre la mayoría de la población habla bien el castellano, situación distinta en el Morona, sobre todo en las mujeres. Por ello, la pertinencia cultural de las brechas es clave (por ejemplo capacitar el personal de las PIAS con el idioma nativo). De hecho, considerar este enfoque está en línea con las recomendaciones que ya ha recibido el MIDIS para la gestión de las PIAS[14], así como con el enfoque de atención de salud a comunidades nativas del MINSA[15].
Por otro lado, el contexto actual de la pandemia del COVID-19 alerta de una utilidad adicional de monitorear la cobertura del servicio de atención en primera infancia. Al ser este servicio provisto en coordinación con el entorno familiar y la relación de confianza que esto requiere, se convierte en un espacio potencialmente idóneo para la transmisión y acompañamiento de las acciones dispuestas por el gobierno en torno a emergencias sanitarias como el COVID-19.
En cuanto a Cuna Más, podría buscarse su implementación en la infraestructura educativa ya existente en la zona, para centros poblados o comunidades con un mínimo de tamaño poblacional. Así, no reducimos la brecha al 0%, pero nos acercamos al objetivo.
Redes y cohesión social y Entorno. El caso chileno presenta dos innovaciones interesantes. Cuando este país rediseñó su IPM el 2015, incorporó la dimensión “Redes y Cohesión Social” y en la dimensión “Vivienda”, el indicador de “Entorno”. La Tabla Nº 2 resume dichos cambios.
Tabla Nº2. Cambios al diseño del IPM en Chile
Elaboración propia.
En un reportaje reciente que la Agencia Reuters dedicó a los refugiados palestinos, una mujer de 61 años que habitaba en la Franja de Gaza comentaba que si bien a diferencia de la época de su niñez, cuando se carecía de servicios públicos fundamentales, algunos de estos están ahora disponibles, la situación habría empeorado pues en el pasado la población era más unida[16]. Esto permite graficar que contar con redes de apoyo o solidaridad, y por extensión con grupos de sociedad civil en los que se buscan beneficios colectivos, es una necesidad básica, tanto o más importante en contextos de crisis económicas, guerras, desastres o en zonas donde no hay presencia del Estado, como en muchas partes de la amazonía peruana.
La relevancia de la solidaridad y redes de apoyo ha sido ampliamente abordada, incluso su rol como uno de los determinantes para la libertad del ser humano y el pleno ejercicio de sus capacidades[17]. En ese marco, otra barrera a la libertad la constituyen los diversos tipos de discriminación que, en última instancia, limitan el ejercicio pleno de capacidades personales[18]. Se sugiere entonces incorporar la dimensión Redes y Cohesión Social en el IPM peruano, pero adecuado al contexto rural, y amazónico en particular.
Una de las principales manifestaciones de redes de apoyo en el ámbito rural en general viene dada por las “mingas” o trabajo comunitario. La minga es utilizada en un amplio espectro de actividades que va más allá del agrícola, al estar presente en la construcción de casas y en la edificación de infraestructura que es utilizada por el propio Estado para la prestación de servicios públicos. Incluso, mantiene su vigencia como un espacio de coordinación política comunal[19].
En lo que respecta a la participación, es posible también incorporar indicadores propios de la realidad amazónica. Por ejemplo, las asambleas comunales son un espacio importante de discusión y toma de decisiones en la vida comunal. Otros espacios son los grupos de cazadores y pescadores, o las empresas comunales, cuya importancia traspasa la gestión de actividades económicas que generan ingresos, pues permiten la gestión sostenible de recursos y se vinculan con la subsistencia de la comunidad.
En el contexto del planeamiento o formulación de proyectos de infraestructura, por ejemplo, resulta estratégico tener mapeada la presencia de redes de apoyo o grupos de participación para un diseño más fino de programas de mitigación de impactos. Mientras menos espacios de apoyo y participación, tanto más vulnerable una población a los impactos inducidos de grandes proyectos de infraestructura, como los procesos de invasiones, deforestación y cambio de uso de suelos, en torno a proyectos viales en la amazonía.
Otro indicador que incluye la propuesta chilena es la seguridad. En este país se encontró que su importancia va más allá de su valor en sí mismo pues se ha identificado su rol intermediador con otras carencias no directamente relacionadas, por ejemplo con los indicadores Entorno y Trato igualitario[20].
La problemática descrita previamente en cuanto al acceso al servicio de atención en primera infancia es extensiva al acceso a puestos de Policía y dependencias del sistema de justicia en muchas zonas de la amazonía. Por ejemplo, Loreto es el departamento con menor presencia policial (un policía por cada 970 habitantes) y es la cuarta región con menor número de denuncias policiales por delitos[21], pese a afrontar la presencia de tala y minería ilegal, narcotráfico y tráfico de especies. Así, la baja incidencia de denuncias estaría en parte relacionada a la baja presencia policial y del sistema judicial.
Adicionalmente, en las visitas a las cuencas del Tigre y Morona, tomamos conocimiento de casos graves de violencia familiar, que no pueden ser denunciados por las carencias antes mencionadas. Cobra relevancia en entonces incorporar el indicador seguridad en el IPM.
Por otro lado, en cuanto a la variable ambiental, si bien Chile la incorpora en la dimensión Vivienda y Entorno, podría ser más adecuado hacerlo en la dimensión Salud. Las preguntas que busquen abordar esta carencia deberían indagar no solo por contaminación en aire y agua (sea en ríos o en servicio público), sino también en suelos, al ser este un tipo de impacto que también se presenta en la amazonía, producto de derrames de petróleo o por los pasivos ambientales de dicho sector.
Sobre las PIAS y Tambos
Contar con una adecuada cobertura de PIAS y Tambos, así como los protocolos adecuados para su funcionamiento, le permitiría al Estado no interrumpir la provisión de servicios críticos a las comunidades nativas más alejadas, en casos de pandemias como el actual COVID-19, situación que la comunidad científica ha alertado puede volver a repetirse[22]. Bajo este marco, incluso debería evaluarse la incorporación de carencias en la cobertura de PIAS y Tambos en la amazonía como un indicador en la construcción del IPM.
Comentarios finales
Si se toma en cuenta el nuevo enfoque de atención del MINSA en comunidades de la amazonía[23], así como el actual (pero todavía no publicado) Plan de Cierre de Brechas de Infraestructura, que Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha sometido en enero último a evaluación y aportes de organizaciones indígenas en 25 distritos loretanos[24], en el área de influencia de la actividad petrolera, se tiene que a través de estos dos documentos el Estado peruano ha desarrollado un marco conceptual para la implementación de políticas públicas e intervenciones en el que expresamente se reconocen dos aspectos fundamentales: (i) la necesidad de adaptar los servicios públicos e infraestructuras a la realidad geográfica, ambiental y cultural amazónica; y (ii) la incorporación de la participación indígena en todo el ciclo de proyectos, es decir, desde su conceptualización y diseño.
Así, darle una mirada rural al IPM -un enfoque que ya viene siendo discutido en Colombia por ejemplo[25]-, y en particular, una mirada amazónica, representa un reto mayor en el Perú, pero ineludible. No se puede intervenir a través de políticas y proyectos en un territorio si los indicadores con los que se parte no reflejan su realidad ambiental, social y económica.
Finalmente, dado que el Perú está en medio del diseño de una primera versión de IPM y requerimos como país generar nuestro propio aprendizaje sobre el uso de esta herramienta, parecería sensato plantear dos fases de implementación. Una primera, que iniciaría el 2021, en la que se incorporen las dimensiones e indicadores estándar como los que mide regularmente Naciones Unidas (ver Gráfico Nº 1), pero que desde ya incorpore el indicador ambiental así como el cuidado en la primera infancia, el cual se puede obtener a partir de las preguntas por programas sociales no alimentarios de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). Y si bien aquí estamos ante un primer reto, dado que la ENAHO no aborda fuentes de contaminación en ríos, cochas, suelo y aire (salvo indirectamente con la pregunta “combustible para cocinar”); por las razones previamente planteadas es un determinante clave de la salud en el cual hay una tarea pendiente enorme en el país, de ahí la pertinencia de medir su desempeño a través del IPM.
En una segunda fase, podrían incorporarse algunos indicadores de la dimensión Redes y Cohesión Social, partiendo de la propuesta chilena. En este caso, solo el indicador de Trato Igualitario ya es abordado en la ENAHO a través de preguntas por discriminación.
Para ambas fases, será clave que el MIDIS y el INEI convoquen a un Consejo Consultivo, en el cual sean llamados expertos e instituciones con experiencia de trabajo comprobada en el ámbito rural, andino y amazónico, así como con representantes de organizaciones indígenas, de tal forma que se incorpore no solo el conocimiento académico acumulado, sino los resultados de la implementación de diversos programas sociales y estrategias de conectividad en las zonas más lejanas del país.
Aún en el contexto del COVID-19, esperamos que el MIDIS continúe el proceso de diseño del IPM y convoque, lo antes posible, la participación de diversos actores de sociedad civil. De hecho, ante el riesgo de otros fenómenos similares en el mundo y en el Perú, contar con un marco robusto de indicadores puede permitir agilizar intervenciones y activar protocolos para una pronta atención del Estado en las zonas más alejadas del país.
Notas al pie
[1] Nota de prensa del MIDIS: https://www.gob.pe/institucion/midis/noticias/81435-el-peru-empezaria-a-medir-la-pobreza-multidimensional-a-partir-del-2021
[2] Alkire, S. y J. Foster (2008). Counting and Multidimensional Poverty Measurement. OPHI Working Paper No. 7. Oxford, University of Oxford.
[3] Un nuevo paradigma de pobreza (17 de febrero de 2020). El Comercio.
[4] Clausen, J. y Barrantes, N. ¿Qué nos dice el Censo del 2017 sobre la pobreza multidimensional en el Perú? Ideas para continuar el debate. Blog PUCP. Recuperado de: http://blog.pucp.edu.pe/blog/idhal/2019/03/24/que-nos-dice-el-censo-de-2017-sobre-la-pobreza-multidimensional-en-el-peru-ideas-para-continuar-el-debate/
[5] Vasquez, E. (2013). Las políticas y programas sociales del gobierno de Ollanta Humala desde la perspectiva de la pobreza multidimensional. Universidad del Pacífico. Documento de Discusión. Recuperado de: http://srvnetappseg.up.edu.pe/siswebciup/Files/DD1307%20-%20Vasquez.pdf
[6] Hernando, A. (2016). Medición de la pobreza en Chile e introducción de indicadores de Entorno y Redes. Centro de Estudios Públicos. Recuperado de: https://www.cepchile.cl/cep/site/artic/20161021/asocfile/20161021122822/pder443_ahernando.pdf
[7] Pobreza multidimensional en Colombia Año 2018. (2019). Boletín Técnico. Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Recuperado de: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/2018/bt_pobreza_multidimensional_18.pdf
[8] Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social. (2019). Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/InformesPublicaciones/InformesPublicaciones/Documents/Metodologia-medicion-multidimensional-3er-edicion.pdf
[9] Instituto Nacional de Estadística y Censos.(2015). Índice de pobreza multidimensional, Metodología. Recuperado de: https://www.inec.cr/sites/default/files/documentos/pobreza_y_presupuesto_de_hogares/pobreza/metodologias/mepobrezaenaho2015-01.pdf
[10] Environmental Performance Index 2018. Recuperado de: https://epi.envirocenter.yale.edu/epi-topline
[11] Cruz-Saco, M. y Pérez, L. (2020). Gender Equality and Early Childhood Care in Perú: Two Sides, One Sustainable Development Model. A Contra Corriente, Vol. 17, Num. 2..
[12] MINSA (2020), Diagnóstico de Brechas de Infraestructura o Acceso a Servicios en el Sector Salud.
[13] Las Plataformas Itinerantes de Acción Social son ejecutadas con embarcaciones de la Marina pero bajo la dirección del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), pero también bajo el formato de Tambos, que permiten la provisión de diversos servicios públicos a cuencas de la Amazonía y la zona del Titicaca.
[14] PAIS (2019), Promoviendo intervenciones multisectoriales para mejorar la calidad de vida de la población pobre y pobre extrema de sectores rurales dispersos. Recuperado de: http://evidencia.midis.gob.pe/wp-content/uploads/2019/01/Documento-de-Politica_PAIS_PIAS.pdf
[15] MINSA (2017), Modelo de atención en salud integral e intercultural de las cuencas de los ríos Pastaza, Corrientes, Tigre, Marañón y Chambira.
[16] Reuters. (Diciembre 2019). Side by side, glimpses of Palestinian refugee camps then and now. Recuperado de: https://widerimage.reuters.com/story/side-by-side-glimpses-of-palestinian-refugee-camps-then-and-now?utm_campaign=web-app-launch&utm_medium=banner&utm_source=rcom&utm_content=ros
[17]Sen, A. (2000). Desarrollo y Libertad.
[18] Para una discusión de las barreras que impone la discriminación de género según la perspectiva de Sen, ver: Vizard, P. (2005). The contributions of Professor Amartya Sen in the field of Human Rights. London School of Economics. CASE Paper 91.
[19] Lo cual constatamos en el trabajo de campo con CORPI y ORPIO.
[20] Beytía, P. (2016). Pobreza multidimensional como red de privaciones. Una exploración relacional de las carencias en Chile. Pontificia Universidad Católica de Chile. Cuadernos ISUC, Vol 2, Número 1.. Ver: http://sociologia.uc.cl/wp-content/uploads/2017/11/beytia-pobreza-multidimensional-como-red-de-privaciones-cuadernos-vol–2-n-1.pdf
[21] Instituto Peruano de Economía. Índice de Competitividad Regional 2019..
[22] Organización Mundial de la Salud (2018). Managing epidemics. Key facts about major deadly diseases. Recuperado de: https://www.who.int/emergencies/diseases/managing-epidemics/en/
[23] Idem 12.
[24] Si bien resaltamos el marco conceptual del documento de PCM, también es cierto que hubo serias deficiencias en el proceso de recojo de información en comunidades y en la priorización de proyectos. Esto tiene como telón de fondo el alto grado de desconfianza que tienen las comunidades en la PCM, por diversos acuerdos incumplidos, algo que en parte el propio Plan de Cierre de Brechas reconoce.
[25] Angulo et al. (2019). Medición de la pobreza multidimensional rural en Colombia. Documento de Trabajo N° 266, Instituto de Estudios Peruanos.. Recuperado de: http://repositorio.iep.org.pe/bitstream/IEP/1167/1/Angulo-Roberto_Botello-Silvia_Solano-Angelica_Medicion-pobreza-multidemensional-rural-Colombia.pdf