Crédito gráfico: SERFOR
Corrigiendo errores, otorgando títulos habilitantes y mejorando la Zonificación Forestal, un proyecto de ley necesario pero insuficiente.
Elaborado por Hugo Che Piu (DAR)
A inicios de junio el Poder Ejecutivo presentó al Congreso el proyecto de ley N°4412/2018-PE que modifica la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y aprueban Disposiciones sobre la Zonificación Forestal. Es un proyecto de ley pequeño, de un solo artículo y dos disposiciones complementarias transitorias. El artículo único está referido a la modificación del artículo 29 sobre bosques de producción permanente de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Las dos disposiciones complementarias transitorias se refieren a la suspensión de la obligación de contar con la zonificación forestal como condición para el otorgamiento de títulos habilitantes.
Corrigiendo un error
La propuesta de modificación del artículo 29 de la Ley Forestal y de Fauna propone reemplazar la mención que los bosques de producción permanente se establecen por resolución ministerial del Ministerio del Ambiente por la disposición que los bosques de producción permanente se establecen por resolución ministerial del Ministerio de Agricultura y Riego. Parecería que el cambio consiste en pasar del establecimiento de los bosques de producción permanente del Ministerio del Ambiente al Ministerio de Agricultura y Riego. Pero el objetivo de dicha modificación es resolver la contradicción existente entre el artículo 28 y el artículo 29 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Ambos artículos se refieren al establecimiento oficial de los bosques de producción permanente; pero el artículo 28 señala que los bosques de producción permanente se establecen mediante resolución ministerial del Ministerio de Agricultura; mientras que el artículo 29 dispone que los bosques de producción permanente se establecen por resolución ministerial del Ministerio del Ambiente.
Esta confusión intentó resolverse durante el proceso de elaboración del Reglamento para la Gestión Forestal. El Reglamento para la Gestión Forestal se señala que el artículo 29 de la Ley no se refería a que el Ministerio del Ambiente establecía los bosques de producción permanente (categoría del ordenamiento forestal), sino que se refería a las zonas de producción permanente (categoría de la zonificación forestal). A pesar de este esfuerzo de creatividad normativa la contradicción a nivel de normas de rango de ley subsiste. Así que el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo uniformiza lo establecido en los artículos 28 y 29 a favor del Ministerio de Agricultura y Riego.
Ello tiene sustento en la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura y Riego. Esta norma incluye de manera específica dentro del ámbito de competencia del Ministerio de Agricultura y Riego las tierras de uso agrícola y de pastoreo, tierras forestales y tierras eriazas con aptitud agraria; y los recursos forestales y su aprovechamiento. No obstante, esta modificación mantiene la división de funciones respecto de los recursos forestales, por la cual, el Ministerio del Ambiente establece la Zonificación Forestal y el Ministerio de Agricultura y Riego establece las principales categorías del Ordenamiento Forestal.
Suspensión de la obligación de contar con zonificación forestal
Por el otro lado, las dos disposiciones complementarias transitorias del proyecto de ley establecen la suspensión de la obligación de contar con la zonificación forestal como condición para el otorgamiento de títulos habilitantes y las regulaciones específicas aplicables a dicha suspensión. Esta suspensión no es nueva, es muy similar a la establecida por la segunda disposición complementaria transitoria del Decreto Legislativo N°1283 que establece medidas de simplificación administrativa en los trámites previstos en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y modifica artículos de dicha ley. Este Decreto Legislativo se dictó los últimos días del año 2016 y estuvo vigente hasta fines del año 2018.
Además, el proyecto de ley también tiene una segunda disposición complementaria transitoria sobre la prohibición de otorgamiento de títulos habilitantes. Dicha disposición complementaria transitoria señala que “Durante el periodo de suspensión de la zonificación forestal establecido en la primera disposición complementaria transitoria, no se otorgan títulos habilitantes forestales y de fauna silvestre en áreas de trámite de reconocimiento, de titulación o de ampliación de comunidades campesinas y nativas, así como en las áreas de trámites para el establecimiento de reservas territoriales para los pueblos en aislamiento voluntario o contacto inicial.”
Entre las fórmulas normativas del decreto legislativo y el proyecto de ley existen 5 diferencias: a) las condiciones para el primer año de suspensión, b) las condiciones para el año adicional de suspensión, c) la omisión de la aplicación inmediata por la transición a la nueva ley forestal, d) la no aplicación para concesiones forestales maderables fuera de bosques de producción permanente, y; e) la no aplicación de la suspensión en tierras reclamadas por pueblos indígenas.
- El Decreto Legislativo N°1283 consideró como condición para la suspensión de hasta por un año que el Gobierno Regional haya aprobado la ordenanza regional que declara de interés el proceso de zonificación forestal y conforma el Equipo Técnico. El proyecto de ley en su lugar ha considerado como condición que el Gobierno Regional haya instalado el Comité Técnico y cuente con el Plan de Implementación aprobado. Es decir, se ha elevado la condición, pues si bien dichos requisitos corresponden a la Etapa de Preparación de la Guía Metodológica para la Zonificación Forestal, la declaración de interés y establecimiento del equipo técnico eran la primera fase de dicha etapa. En cambio, la conformación del Comité Técnico y aprobación del Plan de Implementación de la Zonificación Forestal corresponde a la segunda y cuarta fase de la Etapa de Preparación.
- De igual manera ocurre con la condición para la suspensión de hasta por un año adicional. El Decreto Legislativo N°1283 pedía para la suspensión hasta por un año adicional que se cuente con una propuesta técnica de zonificación forestal elaborada por el Equipo Técnico y lista para su socialización. En cambio, el proyecto de ley considera como requisito que se cuente con el expediente técnico de Zonificación Forestal listo para su socialización. En este caso, se pasa de exigir cumplir con la segunda fase (análisis) de la Etapa de Formulación a exigir haber concluido toda la Etapa de Formulación y además haber elaborado el expediente técnico de Zonificación Forestal de acuerdo con el protocolo de presentación y revisión del expediente técnico de Zonificación Forestal.
- La tercera diferencia es que el Decreto Legislativo N°1283 plantea la aplicación inmediata de la suspensión de la obligación de contar con la zonificación forestal para la atención de las solicitudes para el otorgamiento de títulos habilitantes, presentadas antes de la entrada en vigor de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. El proyecto de ley no hace referencia a esta situación dado que habiendo transcurrido casi cuatro años desde la transición al nuevo marco legislativo, ya no deberían quedar solicitudes de otorgamiento presentadas antes del 1ro de octubre del 2015 que estén pendientes de ser atendidas.
- El Decreto Legislativo N °1283 señalaba que la suspensión de la obligación de contar con la zonificación forestal no se aplicaba para el otorgamiento de las concesiones forestales maderables. En cambio, el proyecto de ley señala que la suspensión de la obligación de contar con la zonificación forestal no se aplica para el otorgamiento de las concesiones forestales maderables fuera de Bosques de Producción Permanente. De esta manera con la fórmula normativa propuesta por el proyecto de ley, los Gobiernos Regionales que cuenten con la suspensión si podrán otorgar concesiones forestales maderables si cuentan con la categoría de ordenamiento forestal de bosques de producción permanente creados con la legislación anterior.
- La última diferencia es que el proyecto de ley introduce una restricción para que a pesar de la suspensión de la obligación de contar con zonificación forestal no se puedan otorgar títulos habilitantes en tierras reclamadas, solicitadas o que correspondan a pueblos indígenas. En principio esta prohibición tiene como objetivo proteger los derechos de los pueblos indígenas y evitar que se otorguen derechos a terceros. Sin embargo, por la redacción tampoco se podrían otorgar títulos habilitantes a los propios pueblos indígenas. Por ello, sería conveniente mejorar la redacción precisando que no se otorgan títulos habilitantes forestales y de fauna silvestre “a terceros” en áreas de trámite de reconocimiento, de titulación o de ampliación de comunidades campesinas y nativas. Y que si se puede otorgar permisos de aprovechamiento forestal y de fauna silvestre de conducción directa en los casos de comunidades en trámite de su reconocimiento, titulación o ampliación.
¿Y la zonificación forestal para cuándo?
El problema que el Proyecto de Ley N°4412/2018-PE busca resolver es evitar que la demora en el proceso de Zonificación Forestal impida el otorgamiento de títulos habilitantes para el aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre. Sin embargo, eso mismo se quiso hacer el 2016 con la segunda disposición complementaria transitoria del Decreto Legislativo N°1283. A pesar haber transcurrido casi cuatro años desde que entró en vigor la nueva legislación forestal y de fauna silvestre y casi tres años desde que se inició el proceso de zonificación forestal, dicho proceso aún no ha concluido y solo tres regiones cuentan con un avance superior al 50% (San Martín 91.7%, Amazonas 51% y Ucayali 50.8%), según la propia exposición de motivos del proyecto de ley, aunque la Plataforma de Seguimiento de la Zonificación Forestal del SERFOR[1] da porcentajes diferentes (San Martín 96.03%, Ucayali 55.01% y Amazonas 30.75%). En ese sentido, el proyecto de ley además incentivar el proceso de zonificación forestal exigiendo más avances que los establecidos por el Decreto Legislativo N°1283.
Fuente: Exposición de Motivos del proyecto de ley N°4412/2018-PE
Debido a la demora en concluirse el proceso de zonificación forestal se hace indispensable promover el proceso e incentivar a los gobiernos regionales para avanzar. Asimismo, es necesario permitir el otorgamiento de títulos habilitantes mientras se concluye con la zonificación forestal, pero tomando ciertas precauciones para evitar abusos, excesos y errores. En parte, ese es el sentido de la fórmula legal del Proyecto de Ley N°4412/2018-PE de elevar las condiciones de aplicación de la suspensión, así como de exigir considerar las variables, criterios o fuentes de información que la Guía Metodológica para Zonificación Forestal, así como la restricción de otorgamiento de títulos habilitantes a terceros en áreas de trámite de reconocimiento, de titulación o de ampliación de comunidades campesinas y nativas, así como en las áreas de trámites para el establecimiento de reservas territoriales para los pueblos en aislamiento voluntario o contacto inicial.
No obstante, lo que no se ha evaluado es si el propio proceso de Zonificación Forestal o incluso la aplicación de su guía metodológica puede ser también parte de las causas de la demora. Sin desmerecer los esfuerzos y avances logrados en la Zonificación Forestal debemos preguntarnos cómo es posible que a casi 4 años de entrada en vigor de la nueva legislación forestal y de fauna silvestre importantes regiones como Loreto y Madre de Dios se encuentren recién en 38.6% y 14.7% de avance respectivamente. Ni que decir de las regiones de la costa que ninguna llega al 10% de avance. Poder brindar soporte técnico a estas regiones rezagadas va a demandar de un importante esfuerzo del SERFOR para incrementar y mejorar sus capacidades de apoyo. En ese mismo sentido, después de casi tres años de aplicación de la guía metodológica sería importante saber cuáles son las lecciones aprendidas y las correcciones necesarias. Por ejemplo, como ya reportó DAR, la forma en que se aplicó la guía metodológica em Loreto excluyó al Abanico del Pastaza de la Zona de Protección y Conservación Ecológica en el proceso de Zonificación Forestal[2].
Por lo tanto, si bien la modificación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre es necesaria, es posible que no sea suficiente para que impulsar el proceso de Zonificación Forestal y asegurar que su resultado sea el más conveniente. Por ejemplo, según la Plataforma de Seguimiento de la Zonificación Forestal[3] solo 5 regiones (San Martín, Ucayali, Loreto, Amazonas y Huánuco) podrían acogerse a la suspensión pues cuentan con su comité técnico conformado y el plan de implementación aprobado. Otras 6 regiones (Junín, Apurímac, Tacna, Cajamarca, Madre de Dios y Huancavelica) que ya cuentan con su comité técnico conformado les faltaría aprobar su plan de implementación. Si bien esta este proyecto de ley puede impulsar a las regiones a avanzar, es evidente que la necesidad de otorgar títulos habilitantes no debe ser el único estímulo para avanzar en la zonificación forestal.
Avances en las etapas de la Zonificación Forestal
Fuente: https://datastudio.google.com/u/0/reporting/1rBWIgdSv6bguI4RaAyMnpnW9myR3t-sB/page/wCMh (23 de julio del 2019)
Por ello, se requiere que el SERFOR acompañe el impulso de este proyecto de ley con una reflexión participativa sobre cómo mejorar el proceso de zonificación de mano con las autoridades regionales forestales y de fauna silvestre. Pues es indispensable identificar los motivos de avances tan lentos en tantas regiones, así como señalar las razones de éxito en aquella sola región que ha sobrepasado el 90%. También, sería conveniente que se reflexione sobre que situaciones pueden llevar a considerar que el Abanico del Pastaza, el humedal más grande y complejo del Perú, no sea una Zona de Protección y Conservación Ecológica y a la vez se puedan salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas que viven y usan dicho ecosistema.
[1] https://dar.org.pe/archivos/publicacion/articulo_amenazas_pastaza.pdf
[2] https://datastudio.google.com/u/0/reporting/1rBWIgdSv6bguI4RaAyMnpnW9myR3t-sB/page/qCMh
[3]https://datastudio.google.com/u/0/reporting/1rBWIgdSv6bguI4RaAyMnpnW9myR3t-sB/page/qCMh