Imagen: COMARU
Desde que la Comisión de Pueblos Amazónicos, Andinos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología (CPAAAAE) del Congreso de la República aprobó el dictamen que modifica la Ley N° 28736 (Ley de PIACI)[1], distintos representantes del gremio petrolero[2] se han pronunciado en contra de dicha iniciativa que aún no ha sido agendada por la Mesa Directiva del Congreso para su debate ante el Pleno[3].
Al inicio, la estrategia de estos actores se centró en indicar que la aprobación del proyecto de Ley paralizaría las actividades del Proyecto Camisea, lo que causaría una crisis energética que terminaríamos pagando en nuestras facturas mensuales de gas y electricidad[4]. Lo cierto es que este argumento es rebatible con una lectura textual de la Sétima Disposición Complementaria Final del proyecto de ley bajo comentario que establece que sus contenidos no tienen fuerza ni efectos retroactivos. Es decir, casos como las reservas probadas del Lote 88 de Camisea que se superpone a parte del área de una Reserva habitada por PIACI no se afectarían porque se trata de derechos preexistentes[5].
Sin embargo, representantes del referido gremio han sumado nuevos argumentos para sustentar su posición en contra de la aprobación del proyecto de ley. A continuación, señalaremos uno a uno e indicaremos una respuesta a los mismos [6]
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Se afectará gravemente la seguridad energética del país porque no podrán seguir operando importantes yacimientos de gas natural ubicados en la selva peruana.
Además del Lote 88 de Camisea, ¿existen otros lotes petroleros que se superponen al territorio habitado por los PIACI? Sí. Por ejemplo, es el caso de los Lotes 107, 67, 39 y 95, que se superponen en todo o parte al territorio solicitado para la creación de nuevas Reservas PIACI (ver cuadro 1). Incluso los lotes 67, 39 y 95 se encuentran en fase de explotación[7].
Cuadro N° 1
| Propuesta de Reserva | Año de presentación de solicitud | Lote superpuesto | Año de concesión del Lote |
| Kakataibo Sur | 1999 | 107 | 2005 |
| Napo Tigre | 2005 | 67 | 1995 |
| Napo Tigre | 2005 | 39 | 1999 |
| Yavari Tapiche | 2004 | 95 | 2005 |
Fuente: Perupetro, Mapa de Lotes de Contrato (visto el 26/07/20)
El artículo 7 del proyecto de Ley establece que el Ministerio de Cultura otorga opinión técnica previa vinculante con anterioridad al otorgamiento de derechos que se superpongan total o parcialmente con las áreas que se encuentren dentro de solicitudes para la creación de reservas indígenas. En el caso concreto, nos encontramos ante Lotes que se superponen a territorios que han sido solicitados para ser Reserva. ¿La aprobación del Proyecto de Ley anulará dichas concesiones? No, pues, bajo la referida Séptima disposición la eventual entrada en vigencia de la Ley no tendrá efectos retroactivos. Lo que sí correspondería, respecto de cada caso concreto, será buscar los mecanismos y adecuaciones que aseguren la protección de los PIACI.
Sin embargo, hay un tema de fondo que no debemos dejar de lado: Las consecuencias de la excesiva demora en la creación de nuevas Reservas PIACI. Tiempo que ha sido aprovechado para el otorgamiento de derechos superpuestos a las mismas. No solo hablamos de concesiones de hidrocarburos, sino también de concesiones forestales e incluso de proyectos de infraestructura vial (ver cuadro 2).
Cuadro 2
| Propuesta de Reserva Indígena | Lotes superpuestos | Concesiones forestales | Proyectos de infraestructura vial |
| Kakataibo (Norte y Sur) | Lote 133 y Lote 107 | Sí | No |
| Yavarí Tapiche y Yavarí Mirím | Lote 135, Lote 137 y Lote 95 | Sí | Sí |
| Sierra del Divisor Occidental (Kapanawa) | Lote 31E y Lote 31B | Sí | Sí |
| Napo, Tigre y afluentes | Lote 67, Lote 39-A y Lote 39-B | Sí | Sí |
Fuente: AIDESEP, 2018.[8]
¿Por qué los PIACI deben asumir las consecuencias de la falta de voluntad política y liderazgo institucional de las entidades competentes para garantizar sus derechos y protección? A pesar de ello, el proyecto de ley bajo comentario respeta los derechos adquiridos. Esto parece no ser suficiente para sus opositores.
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Se prohíbe todo tipo de actividad económica en los territorios de las reservas y sus zonas de amortiguamiento.
La prohibición de realizar actividades extractivas en los territorios habitados por los PIACI no tiene efectos retroactivos. Además, es consecuente con la particular situación de vulnerabilidad en la que se encuentran y también con las obligaciones internacionales a las que el Estado peruano se encuentra sujeto. Concuerda principalmente con el derecho de libre determinación, reconocido en el artículo 1 común de los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos Sociales y Culturales, y que tanto el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas han reconocido como aplicable a los pueblos indígenas[9], en su dimensión interna (es decir, no entendida como un derecho de secesión)[10].
La autodeterminación se manifiesta en los pueblos indígenas en aislamiento en su decisión de no desarrollar relaciones sociales sostenidas con los demás integrantes de la sociedad nacional o que, habiéndolo hecho, han optado por descontinuarlas. Mientras que en el caso de los pueblos en contacto inicial se manifiesta en el proceso de interrelación con los demás integrantes de la sociedad nacional.[11] Precisamente, debido a su alta situación de vulnerabilidad, la Comisión Interamericana ha recomendado que los Estados aseguren al máximo los principios de intangibilidad y no contacto, así como abstenerse de usar cláusulas generales que apelen al interés nacional para establecer excepciones a los referidos principios[12]. Garantizar el no contacto y la intangibilidad no solo responde a una voluntad política, sino a una información sustentada que permite que se proteja en mejor medida la vida e integridad de pueblos enteros.
Cabe precisar que el proyecto de ley no prohíbe que se otorguen derechos en las zonas de amortiguamiento de las Reservas Indígenas. Lo que sí establece en su artículo 7, sobre cautela de derechos, es que el Ministerio de Cultura otorgue opinión técnica previa vinculante con anterioridad al otorgamiento de derechos que se superpongan total o parcialmente con las áreas de que se superpongan a zonas de amortiguamiento. En esa línea, su artículo 9 establece que “[l]as actividades que se realicen en las Zonas de Amortiguamiento no deben poner en riesgo el carácter intangible de las Reservas ni el principio de no contacto”. No las prohíbe, solo asegura la máxima protección para estos pueblos.
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Ya existe una ley desde el año 2006 que protege a las PIACI y que garantiza el no contacto con estas. Asimismo, se ha utilizado la pandemia como excusa para la modificatoria normativa. Sin embargo, ya se cuenta con el Decreto Legislativo N° 1489 que fija medidas adicionales de protección para los pueblos indígenas, encargando a los Ministerios de Cultura y Salud desplegar las acciones necesarias para velar por la salud de este sector de la población.
La Ley de PIACI y su Reglamento (Decreto Supremo N° 008-2007, modificado por Decreto Supremo N° 008-2016-MC) reconocen una intangibilidad relativa. Los artículos 5, inciso c) y 35, respectivamente, establecen que por razones de “necesidad pública” puedan desarrollarse actividades extractivas al interior de las Reservas Indígenas. Entonces, existe una puerta abierta de que puedan desarrollarse actividades extractivas en estos territorios bajo la referida cláusula.
Esto no es simple especulación. Por ejemplo, durante el proceso de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental para la ampliación de la zona de exploración del Lote 88 de Camisea, realizado entre los años 2012 y 2014, distintos funcionarios de Energía y Minas y de la Presidencia del Consejo de Ministros y representantes de Perupetro manifestaron las intenciones de explorar más allá del Lote 88, hacia una propuesta de Lote llamado Fitzcarrald, superpuesto no solo con la Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti (RTKNN), sino también con el Parque Nacional del Manú[13].
De otro lado, ¿realmente el Decreto Legislativo N° 1489 ha asegurado la protección de los PIACI? Este decreto aprueba la “estrategia para la protección de los pueblos indígenas u originarios en el marco de la Emergencia Sanitaria declarada por la COVID-19”, y en su quinto eje incluye la protección de los PIACI, sin embargo, solo reitera funciones existentes en otras normas y no establece ningún protocolo o medidas que aseguren la protección de estos pueblos. Esto es grave si consideramos que los PIACI no solo son amenazados por la presencia de actores dedicados a actividades ilegales, sino también por la presencia de trabajadores de empresas que obtuvieron concesiones (forestales y de hidrocarburos) que se superponen en todo o parte del territorio que habitan.
Ciertamente, la “estrategia” impulsada por el Estado para la protección de los Pueblos Indígenas en el marco de la COVID-19 ha sido lenta, desarticulada y muestra de ello son los altos niveles de contagio y muertes, como lo demuestran las reiteradas denuncias de organizaciones indígenas y los distintos informes que dan cuenta de un subregistro respecto del número real de contagios y muertes.[14]
El 21 de mayo se aprobó la Resolución Ministerial N° 308-2020-MINSA, que aprobó un presupuesto de 88 millones de soles para financiar el Plan de intervención del MINSA en comunidades nativas y centros poblados rurales de la Amazonía peruana. Un mes después, organizaciones indígenas como AIDESEP denunciaron que no se estaba ejecutando dicha partida. El 22 de junio, dicho presupuesto fue reducido a la suma de 74.5 millones de soles (Decreto de Urgencia N° 071-2020).
El 2 de julio se publicó la Resolución Ministerial N° 451-2020-MINSA que aprueba los Lineamientos para la Prevención de Infecciones Respiratorias y Covid-19 en zonas cercanas a PIACI. Se trata de un importante avance; sin embargo, considerando el incremento en el número de contagios, estos lineamientos han sido presentados demasiado tarde. Incluso, ya se han identificado casos de contagio en espacios cercanos a los territorios que habitan estos pueblos y en personas indígenas en contacto inicial: El 10 de julio, la Microred de Sepahua registró el primer caso de Covid-19 de una persona procedente del asentamiento de Santa Rosa de Serjali, ubicado al interior de la RTKNN. El 23 de julio, casi dos semanas después, se detectó que 67 Nahuas tienen Covid-19, y al menos 48 habitan al interior de la RTKNN.[15] No es el único caso, el 29 de junio, la Diresa Ucayali identificó que 160 personas dieron positivo al Covid-19 en las comunidades nativas de la cuenca del río Callería, que es una de las principales vías de acceso a la Reserva Indígena Isconahua, habitada por PIACI[16].
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La aprobación del Proyecto de Ley resta oportunidades de desarrollo a poblaciones indígenas. Proteger los derechos y la salud de los PIACI no debe significar condenarlos a vivir postergados y sin tener opciones de desarrollo que les permitan mejorar su calidad de vida.
Las palabras “desarrollo” y “proyectos de inversión” han sido hermanadas, casi como si una no pudiera existir sin la otra. Sin embargo, ¿a qué clase de desarrollo nos estamos refiriendo?, ¿desarrollo en beneficio de quién? Es muy ilustrativo saber que el Distrito de Megantoni, donde se encuentra el Lote 88, percibe ingresos de hasta 247 millones de soles por canon y que al mismo tiempo no cuente con hospitales, ni servicios de luz, agua y desagüe[17]. Un reporte periodístico de Convoca refiere que “[d]e los S/. 560 millones recibidos por el canon gasífero de Camisea entre los años 2004 y 2010, sólo S/. 54 millones fueron a obras de saneamiento y salud. Más de la mitad de ese fondo -S/. 289 millones- fue usado para construir y ampliar caminos y carreteras con claro impacto social y ambiental”[18].
¿Si se aprueba el proyecto de ley se dejarán de prestar servicios de salud y educación para PIACI? No, en lo absoluto. El artículo 5 inciso c) del proyecto de ley bajo comentario establece que “el principio de intangibilidad de las reservas no limitará las prestaciones de salud, educación y otros servicios públicos o derechos en beneficio de los PIACI, los mismos que deberán ser realizados bajo protocolos adecuados, la debida pertinencia cultural y con la participación efectiva de estos pueblos”. Asimismo, ¿se afectarán los servicios de salud y educación para las comunidades nativas colindantes con la Reserva? Tampoco. Tanto el derecho a la salud como educación se encuentran reconocidos en la Constitución Política y tienen un amplio desarrollo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Garantizarlos es un deber del Estado peruano, no puede condicionarse su garantía.
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Se autorizaría al Poder Ejecutivo a revisar y modificar los contratos, situación que generará gran inseguridad jurídica, pues se vulneraría el artículo 62 de la Constitución, según el cual los contratos sólo pueden ser modificados por acuerdo de todas las partes involucradas.
De acuerdo con la Séptima Disposición Complementaria Final del proyecto de ley, el Poder Ejecutivo podrá revisar los términos de los títulos habilitantes vigentes, para determinar las modificaciones que resulten necesarias, a fin de garantizar los principios de intangibilidad y no contacto, y/o eventualmente, dependiendo del caso, se evaluará el establecimiento de medidas compensatorias que correspondan.
Las citadas modificaciones podrían realizarse respecto de aquellos casos donde las actividades puedan tener un grave impacto sobre la supervivencia de estos pueblos, y no se cuente con medidas o protocolos de contingencia ante eventuales contactos, o que, contando con estos, resulten insuficientes para evitar una grave afectación en estos pueblos. Lo contrario significa pensar que los ingresos económicos pueden tener mayor peso e importancia que la supervivencia, el derecho a la vida e integridad de más de 7 mil personas en situación de aislamiento y en contacto inicial. No debe olvidarse que el artículo 59 de la Constitución Política reconoce la libre iniciativa privada, pero también reconoce que esta debe ejercerse sin desmedro de la salud.
Conclusión
Como reflexión final, hay que señalar que este proyecto de Ley es un paso importante para la protección, garantía y respeto del derecho de libre determinación de los PIACI. No forma parte de una voluntad antojadiza, de “opositores al desarrollo”, sino más bien, de la necesidad de asegurar la máxima protección de estos pueblos. No obstante, es importante reconocer que aún falta mucho por asegurar una protección efectiva de estos pueblos. La demora excesiva en los procesos de creación de nuevas reservas lo refleja, los problemas para la gestión de las Reservas existentes, así como el hecho de que a pesar de que la ley de PIACI y su reglamento establecen la obligación de contar con un Plan y Política Nacional de PIACI, hasta la fecha estas no existan. Hay que recordar que garantizar el derecho a la vida de estos pueblos también es de interés nacional.
[1] Dictamen que recoge el Proyecto de Ley N° 4044/2018-CR, aprobado por unanimidad el martes 26 de mayo de 2020. Disponible en el siguiente enlace:
[2]La Sociedad Peruana de Hidrocarburos (SPH), Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE).
[3]Desde DAR, el 2 de julio, compartimos un Informe Jurídico dirigido a los integrantes de la Mesa Directiva y a cada uno/a de los/as Congresistas para resaltar la importancia de debatir la aprobación de este Proyecto de Ley, y para sumar argumentos en favor de este dictamen. El argumento principal del informe es que la “intangibilidad estricta” que recoge el proyecto de Ley N° 4044 tiene un antecedente en el Decreto Supremo N° 028-2003-AG que crea la RTKNN, el cual prohíbe actividades extractivas al interior de la Reserva salvo los del Lote 88. Puede leer el informe en el siguiente enlace: https://dar.org.pe/dar-presenta-informe-juridico-que-suma-argumentos-en-favor-del-dictamen-que-modifica-la-ley-piaci/
[4]Ver, por ejemplo: Sociedad Peruana de Hidrocarburos (2020). “Ley del Congreso haría duplicar el costo de las tarifas eléctricas y del gas natural”, publicado en Gestión (junio, 15). Disponible en: https://gestion.pe/economia/sph-ley-del-congreso-haria-duplicar-el-costo-de-las-tarifas-electricas-y-gas-natural-noticia/?ref=gesr
[5]Lo que sí pasaría, es que el Poder Ejecutivo puede revisar los términos de los títulos habilitantes vigentes, para determinar las modificaciones que resulten necesarias, a fin de garantizar los principios de intangibilidad y no contacto, y/o eventualmente, dependiendo del caso, se evaluará el establecimiento de medidas compensatorias que correspondan.
[6]Tomamos como referencia las declaraciones brindadas por Pablo De la Flor, Director Ejecutivo de la SNMPE: https://revistaenergiaynegocios.com/2020/07/23/snmpe-proyecto-que-reemplazaria-ley-piaci-resta-oportunidades-de-desarrollo-a-poblaciones-indigenas-y-pone-en-riesgo-seguridad-energetica/ (visto el 26/07/20).
[7]Perupetro, Listado de contratos en fase de explotación (abril, 2020): https://www.perupetro.com.pe/wps/wcm/connect/corporativo/d5a9fa27-3d8a-4155-832f-00f3be3e5ba9/contratos+vigentes+EXPLOTACION+30.04.2020.pdf?MOD=AJPERES (visto el 26/07/20).
[8]Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana, AIDESEP (2018). Informe sobre la situación de los pueblos en aislamiento y contacto inicial en la Amazonía peruana. Lima: AIDESEP, p. 33.
[9]ONU, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Informe E/C.12/1/Add.94, 12 de diciembre de 2003, párr. 11.
[10]Para más información se sugiere revisar los trabajos de Tully, James (2008). “The struggles of Indigenous peoples for and of freedom”. Cambridge University Press, pp. 257-288. También: Sieder, Rachel (2014). “Indigenous peoples’ rights and the law in Latin America”. Lennox y Short (eds.). Handbook of Indigenous Peoples’ Rights (143-156). Routledge International Handbooks.
[11]Conforme lo establecen las “Directrices de Protección para los Pueblos Indígenas en Aislamiento y en Contacto Inicial de la región Amazónica, el Gran Chaco y la región oriental de Paraguay de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas por los Derechos Humanos” (2012).
[12] CIDH (2013).Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario y Contacto Inicial en las Américas: Recomendaciones para el pleno respeto a sus derechos humanos. Recomendación N° 9, sobre protección del territorio de los PIACI.
Ver: http://www.oas.org/es/cidh/indigenas/docs/pdf/Informe-Pueblos-Indigenas-Aislamiento-Voluntario.pdf
Para más información, véase: Gamboa, Aída (2013). Pueblos Indígenas y Conflictos Socioambientales. Los casos de Camisea, Amarakaeri y Curaray. Lima: DAR, pág. 51.
Lazo, Rodrigo (2020). «Subregistro y etnocidio en los pueblos indígenas», publicado en Ojo Público (julio, 6). Disponible en: https://ojo-publico.com/1945/subregistro-y-etnocidio-en-los-pueblos-indigenas
Santos, Geraldine (2020), «La pandemia alcanzó a los indígenas en contacto inicial de la Amazonía» (julio, 13, actualizado el 17 julio). Disponible en: https://ojo-publico.com/1937/pandemia-alcanzo-indigenas-en-contacto-inicial-en-amazonia
Rodríguez, Carolina (2020). «Reincidir en la tragedia: Covid-19 entre los iskonawa», publicado en Ojo Público (julio, 6). Disponible en: https://ojo-publico.com/1944/reincidir-en-la-tragedia-covid-19-entre-los-iskonawa
Fuertes, Valeria (2019). «Megantoni y cinco contradicciones en el distrito más rico del Perú», publicado en Gestión (marzo, 29). Disponible en:https://gestion.pe/peru/politica/megantoni-cinco-contradicciones-distrito-rico-peru-262750-noticia/
Gutierrez, Miguel (2018). «Abundancia y muerte conviven en el distrito más rico del Perú», publicado en Convoca.pe (mayo, 9). Disponible en: https://megantoni-desigualdad-mortal.convoca.pe/