Escrito por: Gabriela Soto Zavaleta y Claudia Zúñiga Carrillo
Programa Cambio Climático y Bosques
La Coalición LEAF “Reduciendo Emisiones a través de la Aceleración del Financiamiento Forestal” es una iniciativa público-privada que tiene por objeto movilizar al menos mil millones de dólares en financiamiento para el periodo 2022-2026 y diseñada para acelerar la acción climática y revertir la tendencia de la deforestación.
Esta coalición es conformada inicialmente por Estados Unidos, Reino Unido, Noruega, así como por empresas como Amazon, Airbnb, Nestlé, entre otras, y busca, a través del apoyo financiero a los gobiernos de bosques tropicales y subtropicales, que estos implementen protección forestal y promuevan sus inversiones sostenibles, mientras los apoya en el cumplimiento de sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC). LEAF publicó en abril pasado una convocatoria mundial de propuestas a las que se podrá aplicar hasta fines de julio, con el objetivo de firmar contratos antes de finales de 2021.
Perú, segundo país con bosques amazónicos en el mundo, tiene aproximadamente el 57 % de su territorio con bosques tropicales, lo que lo convertiría en candidato apto para aplicar a este fondo. Sin embargo, también es necesario mencionar que este tipo de iniciativas REDD+ (con enfoque de pago por resultados) requiere para su fase de preparación que el país solicitante cuente con una estructura mínima o instrumentos previos que orienten la implementación y garanticen la reducción verificada de emisiones y que nos permita acceder a la compensación, lo que conocemos como los pilares de REDD: 1. Una estrategia o plan de acción nacional REDD+; 2. Un sistema nacional de monitoreo de los bosques; 3. Un nivel de referencia de las emisiones forestales; y 4. Un sistema de información de salvaguardas. Lo cierto es que el país aún se encuentra en camino a cumplir todos los requisitos.
Un ejemplo de ello ha sido la elaboración del Sistema de Información de Salvaguardas, comprometido en la fase de preparación del Acuerdo de la Declaración Conjunta de Intención (DCI) al 2016 y que aún se encuentra pendiente. Por otro lado, si bien contamos con una Estrategia REDD+ o Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climático (ENBCC), están pendientes los reportes respecto a los avances en su implementación. Contamos con la Plataforma de Monitoreo de cambios sobre la cobertura de los bosques (Geobosques), como sistema de monitoreo de bosques; no obstante, aún hay retos pendientes para contar con un sistema consolidado y fortalecido que incorpore el monitoreo satelital de bosques, el inventario nacional forestal y el inventario de Gases de Efecto Invernadero. Por último, el Nivel de Referencia de Emisiones Forestales, que constituye la línea de base para medir nuestro desempeño en las actividades REDD+ y acceder al pago por resultados, aún se encuentra en evaluación técnica por parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
Es necesario destacar que el país ha tenido iniciativas REDD+ que han contribuido al desarrollo de parte de estos pilares pero que, al ser procesos complejos, han encontrado limitaciones para su desarrollo, articulación con información a escala regional y, en síntesis, todavía encuentran desafíos muy grandes para lograr información sólida sobre su cumplimiento y para garantizar la sostenibilidad de sus acciones en el sector.
Entonces, la consideración y decisión de los actores nacionales y regionales para postular a este tipo de iniciativas como LEAF debe tener presente el cumplimiento de estos pasos y requisitos previos para enfocar los esfuerzos a la reducción de emisiones. Esto es importante, pues como mencionamos, en nuestro país ya se han tenido iniciativas relacionadas a este enfoque REDD+ o de financiamiento por resultados que aún no han terminado por cumplir con este fin último, uno de ellos es la Declaración Conjunta de Intención. Este acuerdo, implementado del 2015 al 2020, tenía por objetivo la reducción de emisiones por deforestación en el país con el compromiso del Gobierno Noruego de desembolsar hasta 180 millones de dólares; no obstante, se concretó el desembolso de aproximadamente 12 millones de dólares por el cumplimiento de los entregables de la Fase I y II del Acuerdo, a través del Proyecto PNUD-DCI, que sin duda han aportado en la conservación de los bosques, sin embargo aún no se conoce la contribución verificada en reducción de emisiones.
Si bien LEAF y otros fondos asociados pueden solicitar requisitos complejos para acceder a su financiamiento, es necesario también revisar si los elementos de este fondo y la convocatoria garantizan una adecuada gobernanza en la implementación territorial de las acciones que apruebe la participación de los actores claves para este objetivo, la transparencia y rendición de cuentas en las acciones y fondos a ejecutarse, y que los costos de intermediación sean favorables a los países postulantes. Con relación a esos tres puntos, hacemos las siguientes recomendaciones.
1. Aspectos de gobernanza en el fondo
Uno de los puntos fuertes de esta convocatoria es, sin duda, el estándar que propone para el monitoreo, revisión y validación de los resultados en reducción de emisiones de los programas que implemente. Este estándar independiente y riguroso denominado ART-TREE (The REDD+ Environmental Excellence Standard, TREE por sus siglas en inglés) busca garantizar la integridad ambiental y social, siendo lo más positivo la exigencia que tiene con relación al cumplimiento de las salvaguardas ambientales y sociales que, entre otros, promueve la participación y el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas y originarios que vivan en los territorios en donde se implementen los programas como LEAF.
De la revisión del reporte de monitoreo de ART-TREE, de acceso público, se pudo encontrar que se exige a los países reportar de manera detallada el cumplimiento de las Salvaguardas de Cancún, a través de indicadores en temas clave como respetar el derecho de acceso a la información, promover la transparencia y prevención de la corrupción, respetar y cumplir los derechos de tenencia de tierra, identificar pueblos indígenas, respetar conocimientos tradicionales y los derechos de los pueblos indígenas y/o comunidades locales, cumplir con el derecho a la participación plena y efectiva de todos los actores relevantes en el diseño e implementación de las acciones REDD+, evitar la conversión de bosques, la doble contabilidad, la transparencia en la distribución de los beneficios REDD, entre otros. Pues bien, de acuerdo con la convocatoria, uno de los requisitos de los países postulantes es el compromiso de adhesión a este exigente estándar.
Esta convocatoria también nos presenta oportunidades para la participación, incluso desde el diseño de la propuesta, que solicita se pueda garantizar la participación plena y efectiva de las partes interesadas relevantes, en particular de los pueblos indígenas y las comunidades locales. Pero también, se menciona que no se cerrará ningún acuerdo de compra sin haber solicitado opiniones y aportes a los pueblos indígenas y otras partes interesadas, lo que es una oportunidad para posicionar espacios desde las organizaciones indígenas y sociedad civil desde donde se pueda hacer llegar consultas y recomendaciones a las propuestas del país tales como la Plataforma de Pueblos Indígenas para enfrentar el cambio climático y así también de los Grupos de Interés de la Comisión Nacional de Cambio Climático, que incluye representantes de la academia, sector privado, las ONG, entre otros, con trabajo a nivel regional y conocedores de estas temáticas.
2. Los costos de intermediación
Esta iniciativa al estar bajo un esquema REDD+ propone que el país solicitante escoja e incluya una institución o Intermediario Financiero (IF) para recibir, administrar e invertir los pagos recibidos por la reducción de emisiones y que se asegure de que los fondos se desembolsen de acuerdo con los usos, principios y prácticas establecidas por LEAF, y que existan procedimientos sólidos de monitoreo y reporte sobre el uso de los ingresos. Sin embargo, para el caso de nuestro país, existe una preocupación por la institución responsable de esta canalización de fondos y los costos de intermediación, especialmente porque para iniciativas anteriores de preparación para REDD+ (Readiness Preparation Plan, R-PP, por sus siglas en inglés) no se ha tenido un mecanismo financiero interno o propio del Estado y se ha venido solicitando a instituciones externas la administración de los fondos provenientes de estas iniciativas, generando en muchos casos costos de intermediación bastante altos en comparación al impacto obtenido en el territorio.
Sobre este punto, el Ministerio del Ambiente (MINAM) señaló para DAR, en una entrevista en setiembre del 2020[1], que la institución estaba en proceso de elaboración de un mecanismo financiero REDD+, que había requerido de un análisis de diversas opciones buscando fortalecer a las instituciones nacionales que ayuden con la implementación de la política REDD+ y que cumplan con estándares internacionales para el manejo y administración de recursos, identificando como posibilidad al Fondo Nacional para Áreas Naturales Protegidas por el Estado (PROFONANPE). En cuanto a la gobernanza, se mencionaba que este mecanismo tendría un Comité Directivo multinivel, multisectorial y multiactor, un administrador a cargo de PROFONANPE y una secretaría técnica a cargo del MINAM.
Esto, sin duda, representa un avance en relación con este elemento y se requeriría, a fin de tener mejor definido el Intermediario Financiero (IF) solicitado por la Convocatoria LEAF, que se socialice con la ciudadanía la estructura final de gobernanza y visibilizar los procedimientos de transparencia y rendición de cuentas que permitan conocer el ingreso y uso de los recursos, así como el cumplimiento de las salvaguardas en las acciones priorizadas a realizarse con estos fondos.
3. Articulación y trabajo en territorio
Conforme a lo mencionado en relación al estándar ART-TREE, es importante tener presente que antes de conceder financiación a cualquier país, esta iniciativa indica que un organismo tercero independiente verificará que la deforestación -y las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas- se haya reducido en países, estados o provincias enteras, conocidos colectivamente como “jurisdicciones”. Por lo que, si una jurisdicción ha protegido los bosques en una parte de su territorio, mientras se produce una deforestación significativa en otra parte, esa jurisdicción no podrá optar a la financiación de LEAF. Este punto es particularmente relevante porque hace visible el gran esfuerzo de coordinación y articulación a nivel territorial en relación con la supervisión, control y vigilancia del recurso forestal que deberá haber entre las jurisdicciones o gobiernos regionales que se sumen a la propuesta por esta iniciativa. Especialmente por las presiones que constantemente amenazan a nuestros bosques.
En ese sentido, dentro de las acciones prioritarias para la postulación a este y otros fondos similares, es imperativo abordar los drivers de la deforestación y las amenazas que aún persisten en los bosques tropicales. Ello en atención a que de acuerdo al Segundo Informe Bienal de Actualización (MINAM, 2019), el país tiene como principal sector de emisión de GEI al sector Uso de la Tierra, Cambio de Uso de la Tierra y Silvicultura (UTCUTS), que provoca el 51.35% de las emisiones GEI de Perú, siendo la principal causa directa de la deforestación la expansión agropecuaria (73%), de pequeña y gran escala, a cultivos como palma aceitera, cacao, la ganadería pequeña y mediana escala (MINAM, 2019), pero que también, de acuerdo a la ENBCC, incluye como causa directa a los cultivos de coca, las actividades extractivas ilegales e informales como la minería ilegal, la tala ilegal y la expansión de la infraestructura sin evaluación ambiental en la Amazonía que finalmente potencia las otras causas de deforestación ya mencionadas y adiciona otras como la migración (DAR, 2018).
Cabe mencionar que es importante debatir públicamente el diseño de políticas y marcos regulatorios que propicien el desarrollo de una actividad agrícola ordenada y sostenible que no afecten a los bosques. Por otro lado, el estudio de DriveNet (ICRAF, 2021) menciona, apoyado en los datos de Geobosques, que las categorías territoriales como los predios rurales, concesiones para el manejo de fauna, concesiones para reforestación y las áreas no categorizadas tienen los mayores porcentajes de pérdida de bosques a nivel nacional, lo que motiva la atención y el establecimiento de acciones, no solo a las áreas no categorizadas sino garantizar la gestión sostenible y trabajar por resguardar el recurso forestal dentro de las categorías territoriales existentes.
Reflexión final
El lanzamiento de iniciativas como LEAF es un recordatorio de que los graves impactos del cambio climático están a la vuelta de la esquina y que motivan a las grandes potencias a destinar el financiamiento para proteger los recursos naturales y servicios ecosistémicos que contribuyen a mitigar los impactos del aumento de temperatura, como son, nuestros sumideros de carbono. Para el Perú, este fondo es una gran oportunidad para identificar nuevas acciones prioritarias que reduzcan la deforestación y degradación, se implementen las estrategias que tenemos para la protección de los bosques y que se elaboren programas, en conjunto con actores claves del territorio, como los pueblos indígenas u originarios, así como autoridades locales.
También es un recordatorio de que tenemos importantes procesos pendientes que están encaminados, pero que aún no han sido concluidos y que, de no lograr concretarse antes de julio, dificultaría nuestra postulación por no cumplir con algunos requisitos solicitados por LEAF. Esto debería motivar a los sectores y gobiernos regionales a redoblar esfuerzos para cumplir con compromisos previos, pues nos permitirá obtener mayores beneficios no solo para el cumplimiento de nuestros compromisos climáticos, sino para resguardar y compensar a las poblaciones vulnerables dentro de los territorios amazónicos.
Finalmente, es necesario llamar la atención para que los Estados e instituciones de cooperación internacional, siendo conocedores de las debilidades institucionales de los países en vías en desarrollo, como el nuestro, contribuyan con financiamiento directo a acciones orientadas a fortalecer los instrumentos, sistemas de monitoreo y supervisión de bosques que el país ya tiene, pero que es necesario fortalecer y articular con iniciativas a nivel territorial y con el recurso humano necesario que garantice su adecuada operatividad mediante acciones de ordenamiento territorial y zonificación forestal en las regiones amazónicas. Finalmente, aumentar la gobernanza, reduciendo costos de intermediación y atacando las causas de deforestación y degradación de los bosques amazónicos debe seguir siendo una prioridad para nuestro país.
[1] Entrevista al equipo de la Dirección General de Cambio Climático y Desertificación de MINAM, realizada el 15 de setiembre del 2020, en el marco de la Consultoría “Revisión Independiente sobre sobre la Declaración Conjunta de Intención entre Perú, Noruega y Alemania”, realizada por DAR por encargo de la Cooperación Alemana al Desarrollo-GIZ.