Una reflexión sobre la consulta, previa a la audiencia pública ante la CIDH a realizarse mañana viernes 9 de octubre, 8:00AM (Hora Perú)
Por Diego Saavedra Celestino
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales
La consulta previa ha recibido, como muchos otros derechos, embates de diferente tipo, en su caso, enfocándose en su procedimiento. Con ello, se ha impuesto mirarla como parte del grupo de los trámites administrativos, y no desde el grupo de derechos como salud, educación, territorio o medio ambiente sano. Y es que, si bien la consulta se expresa en su ejercicio, como todos los mencionados, su naturaleza es la de asegurar un diálogo intercultural con el Estado que permita cerrar las brechas de postergación y desigualdad en la que se encuentran los pueblos indígenas.
La consulta previa no tiene mayor misterio, consta de tres partes fundamentales, a) una primera y previa donde se debe asegurar la equidad y buena fe para su implementación. Esto supone atender la brecha cultural y de condiciones materiales para su uso, utilidad y eficacia; b) una segunda etapa es la de implementación directamente, donde las metodologías y sus innovaciones, la voluntad política de la autoridad y la comprensión de lo intercultural juegan un rol fundamental para no imponer agendas u expectativas que soslayen y vulneren los derechos indígenas; y c) una tercera etapa es la posterior a la consulta, la que implica garantizar un seguimiento transparente y el cumplimiento de los acuerdos.
En nuestro país y en gran parte de la región, el debate sobre el futuro de la consulta previa se ha centrado en la segunda etapa, y por ello, se ha enfocado en el procedimiento. Si bien en los últimos años se ha podido avanzar en esa dimensión -el MINCU reporta 58 procesos de consulta implementados- proponemos superar el debate centrado en procedimientos, tomando lecciones desde su propio análisis.
Un caso emblema para este análisis es el proyecto Hidrovía Amazónica, cuya consulta previa ha cumplido recientemente 5 años. Un proyecto inédito en el Perú. Sin referentes técnicos comparables, con ausencia de información científica sobre las zonas a intervenir, el proyecto representaba una incógnita a los ojos de la ciencia occidental. Sin embargo, cuenta con gran ímpetu en su promoción desde el Estado, y es presentado como el camino al desarrollo y la integración de una gran parte de la Amazonía en todo el país.
El proyecto tiene como uno de sus principales componentes el dragado o la intervención en ríos fundamentales para la cuenca amazónica (el Huallaga, Ucayali, Marañón y Amazonas). Desde el primer momento en que se conoció el diseño, y desde sus conocimientos ancestrales, los pueblos indígenas señalaron que no se puede predecir el comportamiento de los ríos y que planificar puntos de dragado era un sin sentido.
Desde ese punto de partida, se exigió, como parte del “diálogo”, condiciones para que la ciencia demuestre que ellos estaban equivocados. Además, se pudo incluir una serie de condiciones técnicas y sociales en los estudios, para poner estándares que tengan como expectativa reducir al máximo los posibles impactos. A tal punto, que se incluyó como primer acuerdo que, de identificarse nuevos impactos, es decir que, si el Estudio de Impacto Ambiental comprobaba lo que los pueblos indígenas decían, se tendría que organizar una nueva consulta. En este caso, la medida a consultar sería la que aprobaría el EIA, algo también inédito en el Perú porque este instrumento no ha sido sometido a consulta previa.
El proyecto se encuentra paralizado, justamente, porque se incumplió con uno de los acuerdos de consulta. Se acordó que, de encontrarse altas concentraciones de sustancias tóxicas, se realizaría estudios ecotoxicológicos complementarios a cargo del Estado, de los cuales a la fecha no se conoce el estado actual. Además, el EIA demostró lo que los pueblos señalaron 5 años antes de su elaboración: los puntos de dragado se desplazaron, y hasta aumentaron en cantidad. A esto, debemos sumar que, en relación con el seguimiento de los acuerdos, estos carecen de orientaciones claras para definir cuándo un acuerdo se encuentra cumplido y cuando no. Tanto la ley de consulta como su reglamento, señalan que son de obligatorio cumplimiento, pero no señalan cómo se organiza ese proceso.
La consulta es un diálogo intercultural con el fin de obtener el consentimiento o acuerdo de los pueblos indígenas. Esto supone un desafío, ya que para dialogar hay que reconocerse y aprender del otro, y reconocer sus expectativas y sus particularidades culturales. Lo que la consulta viene reflejando es el sentido contrario, la de un mecanismo solo informativo y que en algunos casos se activa luego de demandar al Estado por incumplirla.
En esa medida, se abandonó la dimensión político-pedagógica de los procesos de consulta previa. Es decir, el diálogo estima un proceso de aprendizaje, donde las formas, los tiempos y los espacios, son fundamentales para garantizar que lo que se consulte sea plenamente comprendido y de esta forma llegar a acuerdos representativos. Así, al abandonar esta dimensión, se asume solo como obligación y no como deber del Estado. Esta dimensión no se queda en las formas; sino que, ataca al fondo, el objetivo del derecho, a su naturaleza y a los principios que lo resguardan, el cual es garantizar un diálogo equitativo, y como señalamos, intercultural.
Hay, entonces, un debate sobre cómo acercar la consulta a derechos más robustos conceptualmente, como el de autodeterminación y el de consentimiento. Y esto puede atenderse ampliando la discusión sobre la primera y la tercer etapa de la consulta. Se debe hacer visible que la consulta aún adolece de un sistema integral pedagógico y político que la reconozca como derecho fundamental de los pueblos indígenas.
Pero ¿cómo se resuelve esto? Debe, en primer lugar, reformarse la normativa sobre consulta, ampliando e incorporando una etapa previa que reduzca la desigualdad y condiciones en que se participa. También, incluir de manera clara criterios y procedimientos para el seguimiento de acuerdos. En segundo lugar, debe evaluarse el desarrollo del derecho a la luz de 25 años de entrada en vigor del Convenio 169 en el Perú, y de ocho años de consultas previas con el marco normativo actual, pero esto con participación de los pueblos. El desarrollo del derecho a la autodeterminación, está llevando en diferentes artes de la Amazonía a construir protocolos autónomos de consulta previa, elaborados por los propios pueblos, y que expresen su cultura y expectativas. En tercer lugar, es necesario repensar si la estructura de la institucionalidad indígena en el Estado, a 10 años de creado el Viceministerio de Interculturalidad, es funcional o no para la protección de los derechos indígenas.
Finalmente, se debe retomar el debate sobre el “cuándo” realizar la consulta, la condición y principio -quizá- más importante para este derecho. Las reformas antes planteadas deben arribar a tener claro que la prerrogativa de la consulta es ser previa y esto implica identificar mejor los momentos, garantizando información, seguridad y participación.
De atenderse esto, una discusión como si es posible o no una consulta virtual podría resolverse no solo discutiendo sobre la brecha de comunicaciones, sino sobre las múltiples formas en que se puede desarrollar una consulta más allá de las siete etapas que ahora prevé el Reglamento. Complementándose con las expectativas, formas y visiones de los pueblos indígenas podría reportenciarse la consulta.
Sin embargo, mientras la consulta se identifique en el Estado como una traba, tal como se ve claramente en el PEI del MTC[1], esto seguirá siendo una batalla jurídica y procedimental. Se continuará debatiendo sobre las formas y no el fondo y la naturaleza de la consulta. Y esto exige seguir elevando la voz en instancias internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, donde AIDESEP y DAR por Perú, junto a COICA y organizaciones de Colombia, Brasil y México exigirán este viernes 9 de octubre no solo que se respete este derecho de parte de los Estados, sino que se fortalezca a la luz de las propuestas y avances de los propios pueblos indígenas.
[1] Plan Estratégico Institucional (PEI) del MTC, aprobado en mayo de 2020, en cuya Ficha Técnica del Indicador 1.5.1, en donde el Objetivo Estratégico Institucional es “Proveer infraestructura de transporte para la integración interna y externa del país” y cuya Acción Estratégica Institucional es “Infraestructura acuática de carácter nacional en buen estado para los usuarios” y en cuyo Indicador: “Porcentaje de kilómetros de vía fluvial navegable en buen estado”, se ha señalado como una limitante dos acciones. (que creemos deben ser vistos como una oportunidad para poder hacer sostenibles las inversiones), como son: “a) la actualización del Plan Nacional de Desarrollo Hidroviario para el presente año fiscal, el cual tendrá como principal objetivo la identificación del total de kilómetros de vías navegables que brindan el servicio de transitabilidad fluvial en la Amazonía peruana” y. “b) La Consulta Previa, la cual es un derecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados previamente acerca de las medidas legislativas o administrativas que puedan afectar entre otras cosas su calidad de vida o desarrollo. La realización de esta consulta puede generar retrasos en la medición del indicador ya que el proceso de consulta muchas veces se extiende más de lo previsto”.