Breve análisis de la transparencia y el acceso a la información en el sector minero-energético basado en el estudio –Diagnóstico 2014: transparencia en el sector energético– publicado por Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) y los nuevos retos para el país.
El país atraviesa por diversos cambios en el sector extractivo, con el objetivo de promover más los proyectos de inversión. En el caso específico del sector minero-energético, es necesaria cada vez más la promoción de la transparencia y el acceso a la información, para generar una adecuada gobernanza en el sector, con miras a reducir los conflictos sociales, luchar contra la corrupción y lograr confianza de la ciudadanía en las autoridades.
¿Cómo vamos en Transparencia y Acceso a la Información?
Una mirada a los resultados del Diagnóstico 2014: Transparencia en el sector energético peruano
Hasta el segundo trimestre de 2014, hay una mejora en la publicación de información en los Portales de Transparencia Estándar (PTE) de las instituciones públicas, -como son los casos del Ministerio del Ambiente (Minam) que alcanzó el 100% de cumplimiento o del Ministerio de Energía y Minas (Minem), Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri) con 98%.
En el caso del primer trimestre 2015… ¿Está el Estado cumpliendo con lo mínimo obligatorio?
Sin embargo, los contenidos de los PTE solo son lo mínimo obligatorio, por lo que es recomendable que las instituciones incorporen mayor información a lo que indica la Ley, de esta manera la ciudadanía tendría acceso a más información.
Con respecto a las solicitudes de acceso a la información, las instituciones vinculadas al sector también presentan una mejora en el tiempo de respuesta (en promedio se ha necesitado cinco días para responder los pedidos de información, para el segundo trimestre de 2014). Llama la atención casos como el Gobierno Regional de Cusco y la Autoridad Nacional del Agua (ANA), quienes presentan deficiencias en responder a las solicitudes en varios periodos.
Al mismo tiempo, la mayoría de instituciones evaluadas se encuentran limitadas para implementar mecanismos de acceso a la información diferenciados para la diversidad de actores en el país, donde se consideren características propias como lengua y acceso a la tecnología, solo el 54% cuenta con mecanismos alternativos para población vulnerable.
¿Cómo vamos en Gobierno Abierto?
La Alianza de Gobierno Abierto (OGP, por sus siglas en inglés) es impulsado por los países de Estados Unidos y Brasil, con el objetivo de promover la transparencia, luchar contra la corrupción, ampliar la participación social y lograr un gobierno responsable en el manejo del presupuesto. En setiembre de 2011, el presidente Ollanta Humala manifestó su voluntad de ser parte de esta Iniciativa en la 66º Asamblea General de las Naciones Unidas. Posteriormente, en abril de 2012 se aprobó el primer Plan de Acción de Gobierno Abierto Perú 2012-2014 (R.M. Nº 085-2012-PCM), gracias a este documento nuestro país integra el OGP.
Para enero de 2013, se creó la Comisión Multisectorial Permanente para dicha Iniciativa (D.S. Nº 003-2013-PCM), adscrita a la PCM y conformada por instituciones del Estado, organizaciones representativas de la sociedad civil y de la actividad empresarial. Un año después (enero de 2014), empezó la elaboración del segundo Plan de Acción de Perú que contó con tres consultas regionales. Es en noviembre de 2014 que el OGP insta a Perú para que apruebe su Plan de Acción 2014-2016, sin embargo este pedido estuvo paralizado hasta julio de 2015.
Por una Autoridad Nacional en Transparencia y Acceso a la Información
En dicho mes, 17 de julio de 2015, la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM), a través de la Resolución Ministerial N° 176-2015-PCM, aprobó el Plan de Gobierno Abierto (PGA) 2015-2016, pero este plan ha sido fuertemente criticado y observado por la sociedad civil puesto que ha excluido la creación de una Autoridad Nacional en Transparencia y Acceso a la Información, compromiso acordado con sociedad civil, propuesta que fue realizada por la Defensoría del Pueblo vía un Anteproyecto de Ley para su creación. Con esto se busca asegurar el cumplimiento de los plazos establecidos en la Ley a través de sanciones, estandarice los mecanismos en las instituciones, monitoree a los funcionarios y proponga mecanismos culturalmente adaptados a todo ciudadano en cualquier parte del país.
¿Cómo vamos en el EITI?
La Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés) es una alianza estratégica internacional que reúne a gobiernos, empresas extractivas (minería, petróleo y gas) y sociedad civil para emplear criterios de transparencia en los pagos que hacen las empresas a los gobiernos y en los ingresos que estos reciben de tales empresas con el fin que los recursos se usen para fomentar el desarrollo de los países.
En la actualidad, son 37 países quienes vienen implementando esta iniciativa de manera voluntaria. En el 2006 se creó la Comisión de Trabajo que implementará EITI en Perú (D.S. Nº 027-2006-EM, D.S. Nº 030-2007-EM, D.S. Nº 044-2008-EM y D.S Nº 020-2010-EM). En el 2011, tal Comisión EITI Perú es elevada a Comisión Multisectorial Permanente (D.S. Nº 028-2011-EM), la cual funciona con una representación tripartita de nueve representantes titulares (con sus respectivos suplentes) de cada sector (empresas, Estado y sociedad civil), elegidos por dos años.
La iniciativa EITI viene promoviéndose en algunas regiones, por ejemplo, en Moquegua (Ordenanza Regional N° 02-2014-CR/GRM Moquegua aprobada en el mes de abril de 2014) y Piura (Ordenanza Regional N° 289 – 2014/GRP-CR aprobada en mayo de 2014). En el caso de Loreto, a través de la Ordenanza Regional Nº 023-2012-GRL-CR (publicada en marzo de 2013) se creó una Comisión Regional Multisectorial Permanente para su implementación, que está en reforma actualmente. Hasta el momento se han presentado 4 estudios de conciliación nacional para los períodos fiscales: 2004-2007, 2008-2010, 2011-2012 y 2013.
Inclusión de temas ambientales en la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas
Los avances en el EITI, ha permitido que Perú sea la sede de la VII Conferencia Mundial a realizarse en febrero de 2016. Dicha reunión abordará diversos temas y será vitrina para mostrar los resultados de la iniciativa a nivel internacional.
Uno de los retos urgentes es la inclusión del tema ambiental dentro de la iniciativa. Es decir, que los informes EITI contengan los costos asociados al respeto de la normativa, política y gestión ambiental. Se incorpore información de las empresas sobre el cumplimiento de los estudios de impacto ambiental, permisos y procedimientos administrativos; así como sus pagos para monitorear, remediar, rehabilitar y mitigar los impactos ambientales, y los relacionados con sus regulaciones y compromisos ambientales.
En esa misma línea, debe incorporarse también, los costos por implementar las Estrategias de Manejo Ambiental y los diversos planes de las empresas para operar en los territorios como: el Plan de Compensación, Plan de Contingencia, Plan de Relaciones Comunitarias, Plan de Abandono, programas de residuos sólidos, sustancias químicas, reforestación, revegetación, recursos hídricos, suelo, aire, flora, fauna, y los gastos de sus proyectos sociales.
Incluir lo ambiental en el EITI será una contribución importante para generar gobernanza en el manejo de nuestros recursos naturales y en el desarrollo de las industrias extractivas. Además, reforzaría aún más la transparencia, el acceso a la información y la vigilancia de la población, en especial, generaría mayor confianza en las poblaciones impactadas por las actividades extractivas y favorecería a la prevención de conflictos sociales. Está en manos del EITI dar este importante paso y del Perú cumplir un rol promotor para lograr colocar el tema ambiental en la agenda de la iniciativa.
¿Cómo vamos en la Alianza para la Transparencia del G7?
Lograr una confluencia entre diversos actores de la cooperación, sociedad civil, sector privado e instituciones del Estado
Como resultado de la Sexta Cumbre del G8 (Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia, quien ha sido temporalmente excluida) realizada en el Reino Unido en junio de 2013, el Perú y Canadá (este último a en nombre del G8) establecieron un marco de cooperación que guía la implementación de la “Alianza para Promover la Transparencia en el sector extractivo” en nuestro país.
De este modo, Perú y Canadá, con sus socios, establecieron esta alianza cuyo lanzamiento público se realizó en noviembre de 2013. Para ello, Canadá y el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) peruano realizaron tres rondas de consultas con más de 70 representantes del sector público, privado y la sociedad civil en el Perú, con el fin de diseñar un plan de acción con indicadores y responsables de la implementación de dicha iniciativa. Además, esta Alianza se organizó mediante un Comité de Coordinación, un Comité Consultivo y la Secretaría Técnica, a cargo de Canadá. En 2014 se realizaron diversas actividades y documentos, que finalizaron en el Informe Anual 2014 de la Alianza, donde se identifican y los avances en las sinergias entre sociedad civil, cooperación internacional, sector privado y el MINEM.
En 2014 también, la Alianza y la Comisión Nacional EITI identificaron objetivos comunes para cumplirse en los dos próximos años, que incluyen la difusión de los avances y resultados de la Alianza, la alineación de la cooperación con las actividades de EITI y la necesidad de identificar resultados de alto impacto. Asimismo, la Comisión Nacional EITI asumió compromisos concretos en el Plan de Acción de la Alianza. La vinculación de la Alianza con la Comisión EITI ha generado una plataforma de diálogo y sinergias entre donantes, sociedad civil y sus iniciativas que ha servido para potenciar este espacio.
La formulación de un plan de acción a partir de las intervenciones de la cooperación en el sector minero-energético permite valorar la dimensión de las intervenciones, así como validar indicadores y metas. Principalmente, se ha formado un espacio de diálogo constructivo entre Estado y otros actores para la promoción de acciones conjuntas en el futuro.
En octubre de 2014 se finalizó el Informe Anual 2014 de la Alianza, donde se identifican avances en la eficiencia y la mejora de la gestión financiera, en transparencia con la mejora de los índices de buen gobierno y en el diálogo en los procesos regionales. Estos avances se han identificado con relación a los diez resultados propuestos sobre la base de dos objetivos principales en el Plan de Acción que agrupan: (i) eficiencia; (ii) transparencia, y (iii) diálogo.
De este modo, esta iniciativa ha servido para fortalecer el trabajo tripartito (Estado, sector privado y sociedad civil) en temas minero-energéticos. Sin embargo, el reto se encuentra en darle sostenibilidad a este espacio de coordinación, buscando que sirva para apoyar a la generación de una gobernanza minero-energética.
Retos pendientes:
mayor publicidad, debate y participación
Uno de los principales retos identificados, a partir del Diagnóstico 2014: transparencia en el sector energético, es mejorar la aplicación de elementos como mayor publicidad, debate y participación en la aprobación de normas vinculadas a la gestión del sector minero-energético para no repetir lo sucedido con la Ley N° 30230 y la Ley N° 30237 (llamados “paquetazos) las cuales se aprobaron con limitados mecanismos de participación y difusión a la ciudadanía; así como lo sucedido con el Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos (D.S. N° 039-2014-EM) que indica que habrá información clasificada como secreta, confidencial o reservada en los Estudios de Impacto Ambiental, contraviniendo la Ley de Transparencia y Acceso a la Información y su Reglamento.
En los procesos de otorgamiento de derechos y evaluación ambiental en hidrocarburos e hidroeléctricas, se necesita que la información difundida sea culturalmente comprensible para pueblos indígenas. En ese sentido, otro de los grandes desafíos es que la información sobre cómo se planifica la conformación de los lotes de hidrocarburos y las áreas a concesionar para hidroeléctricas sea accesible e intercultural. Además, es importante que la población pueda influir en la toma de decisiones de manera previa a la aprobación de los lotes de hidrocarburos e hidroeléctricas a licitarse, las bases para licitaciones públicas y en la elaboración de los contratos de concesión.
Por otro lado, en relación con la participación ciudadana, una tarea pendiente es lograr que se desarrollen metodologías interculturales adecuadas y dejar de lado la clásica dinámica de exposiciones sin un enfoque intercultural. Además, de que se cuente con un mecanismo de medición del entendimiento de la población respecto al proyecto y sus impactos, y la verificación de la autoridad sobre los materiales entregados a la población por parte de la empresa para que estos contengan la información adecuada.
Sobre el rol de los gobiernos regionales, uno de los grandes retos es incluirlos en estos procesos y en las iniciativas de transparencia nacionales, así como fortalecer sus capacidades, pues todavía hay desconocimiento en los funcionarios públicos sobre las funciones de transparencia y el derecho de acceso a la información.
Finalmente, lo identificado líneas atrás, expone la necesidad de promover la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas en los procesos que lleva adelante el sector minero-energético, sobre todo en aquellos territorios de poblaciones donde se encuentran grandes proyectos de inversión con el fin de evitar conflictos sociales y fortalecer la gobernanza en el sector.
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