Por: Isaac Alejo
Programa Derechos de DAR
El año 2024 fue un hito importante en la implementación del derecho a la consulta previa en Perú. Dos años después de emitida la sentencia A.P. 29126 que corrige el reglamento de la ley de consulta, indicando que ya no existen excepciones y que también se deben consultar servicios públicos, como son las carreteras, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) convocó a la consulta previa para un proyecto vial: el segundo tramo de la carretera Bellavista-Mazán-Salvador-El Estrecho. No obstante, recientemente, este proceso fue suspendido hasta nuevo aviso por la Oficina de Diálogo y Gestión Social del MTC (ODGS) debido al retraso de la empresa consultora que contrató para la elaboración del estudio definitivo. Estudio que debe incluir, por contrato, un Estudio de Ingeniería, un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y un Estudio Arqueológico. A continuación, se abordarán algunos aspectos clave que están marcando el desarrollo de este proceso.
El 7 de febrero de 2025 se llevó a cabo una reunión en las oficinas de Provías Descentralizado en Iquitos, en la que participaron líderes indígenas de las comunidades nativas Santa Clotilde, El Milagro e Independencia, así como funcionarios de la Oficina de Diálogo y Gestión Social del MTC (ODGS). Durante el encuentro, se informó que el Consorcio Vial Atalaya no cumplió con los plazos establecidos en el contrato para la elaboración del estudio definitivo del proyecto. Es importante destacar que las tres comunidades mencionadas, que fueron incluidas en el proceso de consulta previa por resolución del Ministerio de Cultura (MINCUL) y la comunidad nativa Centro Arenal, que ya venía participando del proceso, han exigido que se les proporcione información sobre la identificación de impactos ambientales y sociales, como condición para cumplir con el estándar de una consulta previa informada.
Dado que la empresa contratista no ha entregado la información sobre los impactos, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) ha señalado que suspenderá el proceso de consulta previa. Esta suspensión se considera razonable, ya que no se puede continuar sin contar con la información suficiente para que los pueblos indígenas puedan identificar el grado de potencial afectación a sus derechos. Actualmente, en este proceso de consulta está participando exclusivamente la comunidad nativa Centro Arenal, y tanto esta comunidad como las que han solicitado ser incluidas en el proceso exigen información clara y detallada. Cabe recordar que, en un inicio, el MTC había indicado que estos estudios no eran necesarios para continuar con la consulta previa, e incluso la expectativa eran de concluir en noviembre de 2024, a pesar de no contar con los informes del Estudio de Ingeniería ni del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), para ese momento
Si hacemos una revisión rápida de los puntos claves de este proceso, el primero surgió con la identificación de la medida a consultar. En ese punto, el MTC identificó a la Resolución Ministerial que aprueba el estudio definitivo del proyecto. Recordemos que dicho estudio estaba compuesto por el Estudio de Ingeniería, el Estudio de Impacto Ambiental y Estudio de Arqueología. De todos estos, el MTC sostiene que el estudio de ingeniería es el único bajo su competencia, por lo que los otros dos documentos no entrarían al debate en el proceso de consulta previa. Es decir, se reduciría la posibilidad, incluso, de acceder a esa información para la toma de decisiones de los participantes en la consulta previa. Esto debilita la discusión y posibles acuerdos vinculados al componente social, ambiental, cultural y económico. Estos puntos fueron exigidos durante la etapa informativa de la consulta. Además, alertados de esta situación, el MINCUL en la Resolución Viceministerial N.º 000046-2024-VMI/MC del 28 de octubre del 2024, recomendó que se debe discutir sobre todos los componentes e incluir en los acuerdos finales unas medidas ambientales, dado que el MTC es el titular del proyecto, por tanto, el responsable de la elaboración del expediente técnico antes de que lo envíen a la entidad evaluadora que es el SENACE.
Un segundo momento clave fue la identificación de las comunidades que formarían parte de la consulta previa. Para ello, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) llevó a cabo talleres de identificación de pueblos y sus posibles afectaciones, actividades que se realizaron en el primer trimestre de 2024. Al finalizar estos talleres, se determinó que únicamente sería consultada la Comunidad Nativa Centro Arenal del pueblo Murui. Sin embargo, en el registro de centros poblados del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), se puede identificar al menos a 9 comunidades y poblados pertenecientes a los pueblos indígenas: Kukamas, Murui y Yagua, dentro del área de influencia del tramo II. El MTC ha explicado que el criterio utilizado para definir el ámbito de la consulta previa se basa en que las comunidades nativas estén reconocidas, cuenten con territorio titulado en una franja de 1,000 metros (500 metros a cada lado del eje preliminar) y que no haya una vía ya aperturada en su territorio. En consecuencia, se han excluido a las comunidades ubicadas en la carretera aperturada Joaquín Abensur, que forma parte del tramo II, como la comunidad nativa Santo Tomás, así como las comunidades asentadas en áreas auxiliares, tal como se identificó en el estudio de factibilidad. Este es el caso de las tres comunidades Kukamas que ante su solicitud de ser incluidas en el proceso de consulta previa, tuvieron que apelar ante el Ministerio de Cultura (MINCUL), el que finalmente les dió la razón
Este proyecto, en su tramo II, se viene desarrollando en un territorio en el que habitan indígenas que están interesadas en la mejora de la conectividad, pero con condiciones para que los proyectos sean beneficiosos y no se conviertan en amenazas o profundicen las que ya existen. Esto se evidencia con las comunidades nativas Kukamas: El Milagro, Santa Clotilde e Independencia, quienes mostraron su interés por participar de la consulta previa para hacer llegar sus preocupaciones y presentar sus propuestas de mejora. Por ello, activaron su derecho a la petición de consulta, pero el MTC respondió negando que cumplan con los requisitos para su participación. Sin embargo, luego de presentar una apelación, el pasado 28 de octubre de 2024, el Ministerio de Cultura, entidad que resuelve en última instancia la petición de consulta, resolvió: “Declarar fundado el recurso de apelación presentado por estas comunidades (…) y dispuso que estas sean incorporadas en el proceso de consulta previa iniciado por el MTC”. Con lo cual quedaron listos para participar del proceso. Sin embargo, a la fecha, no se les convocó para una reunión preparatoria y se viabilice su incorporación. Por el contrario, en la reunión del viernes 7 de febrero de 2025, les informaron que el Estado, a través del MTC, está apelando y cuestionando la resolución del MINCUL mediante una demanda contencioso-administrativo. En consecuencia, suspenden su incorporación al proceso, hasta que se resuelva en vía judicial. Con ello, el MTC estaría incumpliendo su obligación, ya que está desconociendo una resolución firme. Además del reglamento de consulta que estipula que las apelaciones no tiene efecto suspensivo. En este punto, la autoridad desconoce y retrocede en estándares ganados y reconocidos por su propio sector, como en el caso de la consulta previa de la Hidrovía Amazónica, en el 2015, en donde se amplió la consulta a más de 400 comunidades nativas, cuando inicialmente se quiso consultar solo a menos de 100. En ese caso, primó la relación entre impactos directos e indirectos y se amplió el alcance de las comunidades participantes.
Ahora bien, es importante abordar en qué consiste el derecho de petición. De acuerdo a la constitución, este garantiza que toda persona, de forma individual o colectivamente, pueda realizar peticiones a la autoridad (…). Y también fue incorporado en el artículo 9 del Reglamento de la Ley de Consulta, como un instrumento para que los pueblos indígenas puedan solicitar ser parte de la consulta previa, cuando las entidades promotoras los dejen fuera del proceso. Entre los requisitos para que se pueda ejercer este derecho están que deben acreditar que pertenecen a un pueblo indígena y que la medida o proyecto podrían afectar sus derechos colectivos.
En este contexto, que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) lleve a cabo un proceso contencioso-administrativo contra una resolución que falló a favor de los pueblos indígenas, con el objetivo de que un juez revoque dicha resolución, representa un retroceso para el derecho de petición en el marco del derecho a la consulta previa. Este hecho pone en evidencia las limitaciones del sector para ampliar y fortalecer la participación de los pueblos indígenas en las decisiones que podrían afectar sus derechos. Esta situación es especialmente preocupante, dado que las comunidades nativas actualmente enfrentan múltiples conflictos territoriales y judiciales.
En conclusión, nos encontramos ante un panorama en el que el MTC repite un ciclo, en el que otorga contratos a empresas que no cumplen con los plazos establecidos, lo que expone al Estado peruano a adendas recurrentes. Esta situación se repite en la mayoría de los megaproyectos que están en ejecución en el país, evidenciando que los retrasos no provienen de la oposición de las poblaciones locales al proyecto, ni de los reclamos de los pueblos indígenas sobre la necesidad de consulta previa, sino de fallas estructurales en el sector, especialmente en la formulación de los contratos para los estudios. De hecho, son justamente los aportes en el proceso de participación ciudadana y, sobre todo, en la consulta previa, los que han evidenciado las debilidades de los proyectos de infraestructura en la Amazonía, transformando lo que se suponía una esperanza de desarrollo en un riesgo para los derechos de quienes habitan esos territorios.
Además, los hechos descritos, como las limitaciones en la identificación del objeto de consulta, que excluye los componentes sociales, ambientales y laborales; la exclusión de comunidades del proceso, incluso desconociendo una resolución del Ministerio de Cultura, constituyen una alerta concreta de retroceso en el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas, conforme a los tratados internacionales reconocidos por nuestra Constitución. La expectativa de desarrollo, depende del impulso e implementación de políticas públicas que lleven proyectos de infraestructura y de conectividad que mejoren la calidad de vida de todos y todas. Pero estos deben incluir en su diseño las expectativas locales, tomar en cuenta los conflictos y amenazas que enfrentan las poblaciones locales, y apoyarse en derechos como la consulta para incorporar mejoras y hacer sostenibles las inversiones.
1 OFICIO N° 0056-2025-MTC/04.03, Penúltimo párrafo.
2 Diario Oficial el Peruano (28-10-2024), Resolución Viceministerial N.º 000046-2024-VMI/MC https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/7144045/6131493-rvm-000046-2024-vmi-mc.pdf?v=1730214377
3 Resolución Viceministerial N.º 000046-2024-VMI/MC: “Respecto a la medida identificada por el MTC, (…) esta debe realizarse respecto a todos los aspectos del proyecto, incluido su diseño, construcción y funcionamiento, así como sus impactos y consecuencias, de tal manera que pueda dialogarse sobre todas las afectaciones del proyecto y llegar a acuerdos sobre ello, incluidos los aspectos referidos a medidas ambientales que deban ser considerados por el MTC para su incorporación en el EIA del proyecto, toda vez que, si bien el MTC no es el competente de la evaluación y certificación ambiental, cuyo procedimiento no es materia de consulta, el MTC sí es el titular del proyecto y, por tanto, el responsable de la elaboración del expediente técnico en su integridad.”
4 Artículo 9.2 del Reglamentar la Ley Nº 29875: “(…) La apelación, en cualquier supuesto, debe realizarse en cuaderno aparte y sin efecto suspensivo”.
5 Artículo 2, numeral 20 de la constitución política del Perú.