Foto: MINAM
Escribe: Iris Olivera Gómez, Coordinadora del programa Cambio Climático y Bosques de DAR
El presente artículo contextualiza los riesgos potenciales en los bosques amazónicos del Perú frente al contexto de la COVID 19 y revisa rápidamente si estamos en camino o no en la implementación con “sentido de urgencia” de normativas o acciones de resguardo para frenar o al menos ralentizar los índices de deforestación.
Mayor presión sobre los recursos forestales en las áreas rurales es uno de los riesgos potenciales citados por Ewald Rametsteiner[1] en un artículo reciente y en el contexto peruano, en especial los bosques amazónicos, se suma la ocupación de la tierra e invasión.
Por un lado, tenemos el proceso de migración inversa (desde Lima a diferentes regiones del país), como el retorno a los bosques para la supervivencia y uso de los servicios ecosistémicos de los bosques: caza de animales, uso de leña, otros alimentos, así como fuentes alternativas de ingresos. Como lo menciona Rametsteiner “todo esto podría producir un aprovechamiento excesivo y la degradación del bosque”. Sumado a esta necesidad, tenemos el peligro de la ocupación desordenada de la tierra y en otros casos invasiones que se acumulan con el de tráfico de tierras, exacerbando con todo ello la deforestación y degradación de los bosques. Frente a ello, debemos preguntarnos cuales son los mecanismos de resguardo o prevención considerados en la normativa. A continuación, tenemos tres aspectos a considerar:
- La titulación de comunidades nativas
Frente a potenciales ocupaciones de terceros y el tráfico de tierras, la protección y seguridad jurídica a las tierras por los pueblos indígenas en la Amazonía no son solo necesarias sino urgentes, debemos tomar en cuenta además que es una población vulnerable y ahora con mayor riesgo en el contexto de la COVID 19.
La demanda de titulación de las comunidades nativas aún está pendiente[2] y se pretendía cerrar esa brecha con el proyecto de titulación del Estado (Proyecto de catastro, titulación y registro de tierras rurales en el Perú- PTRT3), sin embargo, habiendo transcurrido cuatro años, aún no se ha logrado la meta[3].
La necesidad de saneamiento de la propiedad fue priorizada por el último mensaje presidencial de 28 de julio, sin embargo, esta no está orientada a las tierras de las comunidades nativas, sino para el caso de la propiedad urbana ya que lo vinculan con la promoción de actividades económicas; además debemos reconocer el peligro de la informalidad así como los riesgos del tráfico de tierras: “La informalidad en sus diversas variantes ha afectado a nuestra sociedad, necesitamos más titulación, y esto ha quedado evidenciado en la reciente emergencia. No es posible que un peruano tenga que esperar por largos años para acceder a una propiedad o someterse a los traficantes de terrenos(…) es por ello que el Ejecutivo va a presentar ante el Congreso de la República el proyecto de Ley que establece medidas complementarias y otorga facultades especiales a COFOPRI para la formalización de la propiedad predial. Ampliando el plazo de formalización de predios ocupados por posesiones informales hasta el 12 de julio del 2014, con el objetivo de formalizar un millón de títulos de propiedad”[4].
Además, esta propuesta desde el Ejecutivo corre el riesgo de legitimar el tráfico de tierras, ya que amplían el plazo de posesión informal y no presentan mecanismos de resguardo para evitar el tráfico de tierras, por el contrario, podría exacerbar tal situación generando más especulación de la tierra y sobre todo ahora con la migración comentada líneas arriba.
En esa línea ya en investigaciones anteriores como “La transformación del bosque”[5], se advirtió que a pesar de que había normas y procedimientos relacionados a la titulación de tierras agropecuarias en la Amazonía, se daba una mala aplicación de los mismos. Si bien, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley Nº 29763 (2011), prohíbe el otorgamiento de títulos de propiedad, certificados o constancias de posesión en tierras de dominio público con capacidad de uso mayor forestal o de protección con o sin cobertura forestal (artículo 37 de la Ley Forestal).Para la exclusión de las tierras forestales se aplica la clasificación de tierras por capacidad de uso mayor en procesos de adjudicación y titulación de tierras agropecuarias. Los mecanismos para resguardar su aplicación y la exigencia de realizar la clasificación de tierras no siempre es realizada, como lo citaba el reporte de la Contraloría (2015)[6]. Si esas deficiencias se tenían antes del estado de emergencia por la COVID 19, ahora no es claro que mecanismos de protección se van a ejecutar o al menos en que grado el cumplimiento de la Ley forestal se va a desarrollar
Como se indicó, a pesar de reconocer el problema del tráfico de tierras y la urgencia del saneamiento físico legal, no se ha previsto medidas especiales para el resguardo de las comunidades nativas que actualmente están a la espera por largos años del saneamiento de sus territorios. Una acción urgente sería realizar anotaciones preventivas en registros públicos hasta que culmine el procedimiento de demarcación y titulación de las comunidades nativas.
- Procedimientos agropecuarios en tierras del estado con bosque y reactivación económica.
Frente a la COVID 19, el Gobierno peruano ha impulsado la reactivación económica con la reanudación de actividades en cuatro fases y la implementación del programa “Reactiva Perú”. Mediante D.S. Nº 101-2020-PCM se aprobó la segunda fase que incluye actividades económicas de agricultura.
A pesar de que la Ley Forestal establece restricciones para el desarrollo de actividades como agricultura y ganadería en tierras con cobertura forestal y que sean aptas para cultivos y pastos, aún no se ha organizado el mecanismo de coordinación y cumplimiento de esta norma relacionado a la gestión agropecuaria; y de otro lado, tampoco se han desarrollado los lineamientos que canalizan estas restricciones. Finalmente, la cantidad de subprocedimientos complejos y no realizables puede generar una situación contraria al espíritu de la norma, es decir, estar en la informalidad e ilegalidad.
Esta situación se presentaba antes de estado de emergencia, ahora con el contexto COVID 19 se corre el riesgo que se agudice esta situación, haya más presión y pérdida de bosques.
Como se indicó, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, prohíbe el otorgamiento de títulos de propiedad, certificados o constancias de posesión en tierras de dominio público con capacidad de uso mayor forestal o de protección con o sin cobertura forestal, así como cualquier tipo de reconocimiento o instalación de infraestructura pública de servicios, bajo responsabilidad de los funcionarios involucrados (artículo 37). Pero excepcionalmente autoriza la eliminación del bosque para el desarrollo de la agricultura y ganadería en tierras aptas para cultivo en limpio, tierras aptas para cultivos permanentes y tierras aptas para pastos, ello respetando la zonificación ecológico-económica y previa opinión vinculante del Ministerio del Ambiente (artículo 38 de la Ley).
Esta indicación sería parte de un procedimiento en el desarrollo de emprendimientos agropecuarios en tierras de dominio público con bosques. En la investigación “Trámites que impactan en los bosques”[7] se identificó alrededor de cinco procedimientos:
- Evaluación de levantamiento de suelos de competencia del MINAGRI;
- Autorización de cambio de uso de suelo en tierras de dominio público;
- Solicitud de adjudicación de predio rústico en terrenos libres de dominio del Estado;
- Evaluación de impacto ambiental (Evaluación ambiental preliminar, Plan de participación Ciudadana, Estudio de Impacto Ambiental); y
- Autorización de desbosque.
La investigación fue publicada el 2017 y a la fecha aún se mantienen las observaciones y recomendaciones, ya que no se han emitido los lineamientos de algunos de esos procedimientos, además a pesar de las conexiones e interdependencias normativas de diferentes sectores e instituciones del Estado (MINAGRI, SERFOR, MINAM, SENACE, Contraloría General de la República, la Presidencia del Consejo de Ministros y los Gobiernos Regionales), aún no se tiene una ruta clara de ello a nivel de coordinación, por lo que se planteó evaluar las deficiencias en este tema, definir roles y funciones específicas que desempeñan las instituciones competentes en el desarrollo de emprendimientos agropecuarios y así implementar mecanismos de coordinación efectivos. Ahora con el contexto de la COVID 19 si bien es urgente la reactivación económica, también se requieren puntos mínimos de resguardo del bosque y de los servicios que provee, del cual dependemos todos.
- Reglamento de clasificación de tierras con capacidad de uso Mayor-RCTCUM
Este es un eje transversal en varios procesos de tenencia, acceso a la propiedad y uso de la tierra. La Clasificación de Tierras por su capacidad de uso mayor (CTCUM) es una herramienta técnica que busca promover el uso racional del suelo evitando su degradación. Además, la CTCUM es utilizada en varios procesos y procedimientos vinculados con la gestión del territorio y bosques[8]; y a pesar de ser una herramienta del sector agrario, ha sido usada por otros sectores, debido a su anterioridad a la ley forestal. De hecho, el RCTCUM es un tema central para los procedimientos anteriormente mencionados (procesos de titulación de propiedad rural, procedimientos agropecuarios en tierras del estado con bosque).
La Ley forestal (vigente desde el 2015) ordenaba que “en el plazo de sesenta días, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley [forestal], el Ministerio de Agricultura, con la participación del SERFOR y en coordinación con el Ministerio del Ambiente, adecua el reglamento de clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor en concordancia a lo establecido en la presente Ley”. De acuerdo a esta disposición la adecuación del RCTCUM está a cargo del MINAGRI, en especial con la coordinación del SERFOR y la DGAAA (Dirección General del Asuntos Ambientales Agrarios), además de la participación del MINAM.
Como impulso a esta adecuación en el año 2018 se dio el proceso de socialización multiactor, en el que participaron los gobiernos regionales, sector privado, organizaciones indígenas, entre otros. Entre las propuestas[9] que se presentaron en este proceso de adecuación tenemos:
a. Establecer la prohibición expresa de la reclasificación de tierras forestales y de protección a tierras agrícolas o tierras para pastos. En el actual Reglamento de CTCUM (Aprobado con el DS 017-2009-AG) se indica en el artículo 5 que es posible la reclasificación de tierras realizando cambios en los parámetros edáficos o de relieve que inciden en los cambios en la capacidad de uso mayor de la tierra. Con este artículo aún se mantendría la posibilidad de la reclasificación de tierras forestales, pues no se restringe la opción de reclasificación.
“Artículo 5. Reclasificación de unidad de tierra. Como Sistema dinámico permite la reclasificación de una unidad de tierra, cuando los cambios de los parámetros edáficos o de relieve, hayan incidido en el cambio de su capacidad de uso, producto de prácticas tecnológicas adecuadas como, irrigación, rehabilitación de condiciones salinas y mal drenaje, andenería y otras”.
b. Que la adecuación del RCTCUM no afecte el contenido de la RM 194-2017- MINAGRI para el caso exclusivo de comunidades nativas. Reconociendo que la RM 194-2017- MINAGRI se trata de un régimen especial para la titulación de comunidades nativas, desde los pueblos indígenas y la sociedad civil se propuso que se eleve al estatus de Decreto Supremo el contenido de dicha Resolución Ministerial solo para el caso exclusivo de las comunidades. Como se mencionó, el RCTCUM interviene en los procesos de demarcación y titulación de las comunidades nativas, sin embargo, al advertirse trabas técnicas y de coordinación en el proceso de titulación, los pueblos indígenas impulsaron la RM 194-2017-MINAGRI, que establece mecanismos para facilitar el proceso de titulación de comunidades nativas, cambiando la forma de análisis de suelo (de un análisis de suelo establecido por el RCTCUM a un análisis agrológico), además, faculta a realizar este análisis a los gobiernos regionales. Este avance se logró reconociendo el derecho a la tierra de los pueblos indígenas y que este proceso es de reconocimiento y no de un otorgamiento de derechos.
De otro lado, esta situación diferenciada solo tendría que ser aplicada de manera exclusiva para las comunidades, debiendo aplicarse lo requerido por el RCTCUM y su adecuación para el caso de titulación de los predios rurales individuales referidos en el Decreto legislativo 1089, cabe resaltar que en el proceso de actualización del RCTCUM se requirió aplicar todo el procedimiento de clasificación de tierras con la rigurosidad del caso, ya que según la Ley forestal está prohibido otorgar derechos sobre áreas con clasificación forestal, y para saber dónde están los bosques y su capacidad de uso se tiene que aplicar la CTCUM. En ese sentido, con la adecuación del RCTCUM se tiene que excluir de la RM 194-2017-MINAGRI el artículo 7 sobre disposiciones complementarias, donde extiende la aplicación de dicha resolución al Decreto legislativo N°1089 sobre formalización y titulación de predios rurales.
Debido a su importancia y para darle el impulso requerido, la adecuación del RCTCUM fue considerada como parte de las acciones de los entregables de la Fase I y II de la Declaración Conjunta de Intención entre los gobiernos de Perú, Noruega y Alemania[10]. Por ello, posteriormente al proceso participativo de la adecuación del RCTCUM se esperaba su aprobación para inicios del año pasado (2019), sin embargo, pasada esta fecha, en el Reporte de Cumplimiento de la DCI[11] se informó que la propuesta de adecuación fue enviada a la PCM para su revisión a finales del 2019.
Adicionalmente, con la salida del Director Ejecutivo del SERFOR trascendió que este Reglamento aun iba a tener revisiones internas[12].
Luego en junio desde el MINAGRI se difundió una Ayuda Memoria con “Información aclaratoria sobre el caso del ex Director Ejecutivo de SERFOR” [13], respecto al RCTCUM donde se indica:
“La propuesta del Reglamento presentada por el MINAGRI permitirá que la Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor (CTCUM), tenga una mejor armonización con la legislación ambiental vigente como la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, la Ley N° 30215, Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos, así como responder a los compromisos internacionales suscritos por el país, tales como el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) y sus metas Aichi, el Acuerdo de París en el que se enmarca nuestra Contribución Nacional Determinada (NDC) de reducción de emisiones; Ley N° 30754, Ley Marco Sobre Cambio Climático, entre otros instrumentos claves para el desarrollo sostenible”.
Sin embargo, a la fecha no se ha socializado aún la propuesta que señala el MINAGRI. Al respecto, mediante carta abierta al Presidente de la Republica enviada por reconocidos especialistas que presentan propuestas de acción prioritaria para el Gobierno sobre el Patrimonio forestal frente al bicentenario[14] señalan en la acción segunda sobre “Combate efectivo a la deforestación”, que se haga pública la propuesta de modificación del Reglamento de Clasificación de Tierras [por su capacidad de uso mayor] que dicho Ministerio viene elaborando a fin de evaluar posibles afectaciones al patrimonio nacional forestal.
Además, desde sociedad civil emitieron un pronunciamiento en el que se planteaba el “fortalecimiento del propio Consejo Directivo [Serfor], de modo que quede establecido como el espacio en el que se informe y se realice la gestión institucional del SERFOR incluyendo se incorpore el (…) Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor”[15].
Esta adecuación estaba pendiente antes de la pandemia, ahora este contexto demanda una respuesta rápida sobre este punto, debido a las vinculaciones que tiene este Reglamento con varios procesos y procedimientos que impactan sobre los bosques.
En balance, la necesidad y urgencia de atención a la población y la reactivación económica son prioritarias; pero no se están midiendo ni resguardando mecanismos para proteger los bosques y sus servicios; frente a la débil implementación de normas, reto que no solo le pertenece al sector forestal sino también a los demás sectores que tienen injerencia sobre el territorio, corremos el riesgo de no solo retroceder en la lucha contra el cambio de uso de suelo y la deforestación sino, por el contrario, exacerbar ello.
[1] Artículo; Una Pandemia de deforestación: En El País por Ewald Rametsteiner, subdirector del Departamento Forestal de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). En: https://elpais.com/elpais/2020/06/04/planeta_futuro/1591264951_720947.html
[2]Defensoría del Pueblo en su Informe N° 002-2018-DP/AMASPPI/PPI, denominado “El largo camino hacia la titulación de las comunidades campesinas y nativas”
[3] Para el caso de Loreto el proyecto tenía previsto la titulación de 250 comunidades nativas, ver estado de avance del proyecto en: https://uegps.gob.pe/avances-de-ejecucion-ptrt3/
[4] Declaraciones del Presidente de la República Martín Vizcarra el 28 de julio de 2020.
[5]En : https://www.serfor.gob.pe/wp-content/uploads/2016/04/La-Transformacion-del-Bosque.pdf
[6] CONTRALORÍA (2015). Reporte: Vacíos normativos y debilidades en la gestión de las entidades competentes en la instalación de cultivos agroindustriales de palma aceitera en el departamento de Loreto. Reporte Nº 05-2015-CG/EST. Lima: Contraloría General de la República
[7] https://dar.org.pe/archivos/libro_CUS_2017_vf.pdf
[8] Zonificación Económica y Ecológica (ZEE), la Zonificación Forestal (ZF), procedimientos agrarios, procedimientos de formalización y saneamiento físico legal de la propiedad rural, entre otros.
[9] Para conocer sobre el proceso participativo y las propuestas presentadas en el proceso de adecuación del RCTCUM: https://dar.org.pe/archivos/publicacion/analisisdar_rctcum.pdf
[10] Para conocer avances de la DCI en: https://dar.org.pe/noticias/check-list-de-la-declaracion-conjunta-de-intencion-peru-noruega-y-alemania-dci
[11] https://dar.org.pe/noticias/check-list-de-la-declaracion-conjunta-de-intencion-peru-noruega-y-alemania-dci
[12] https://es.mongabay.com/2020/06/serfor-alberto-gonzales-entrevista-ex-director/
[13] https://ia803209.us.archive.org/0/items/car.-aclar.-minagri.-11-de-jun./Car.Aclar.Minagri.11DeJun..pdf
[14] https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2020/08/Carta-especalistas-sector-forestal-julio-2020.pdf
[15] https://www.proetica.org.pe/noticias/pronunciamiento-de-la-sociedad-civil-y-pueblos-indigenas-por-la-gobernanza-forestal-del-pais-y-la-transparencia-de-sus-instituciones/