Programa Cambio Climático y Bosques de DAR
El texto sustitutorio a los proyectos de ley 649/2021-CR y 894/2021-CR, recientemente aprobado por el Congreso de la República del Perú, amenazaría a los bosques al excluir al Ministerio del Ambiente (MINAM) de los procesos de zonificación, así como distorsionar y eliminar los procedimientos que tienen como propósito regular y reducir la destrucción del bosque en tierras del Estado y de predios privados previstos en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (LFFS).
Como se ha repetido varias veces, una de las principales causas de la deforestación en el Perú es la expansión de la agricultura, que alcanza un 51.6 % a nivel nacional; mientras que el 48.4 % proviene de otras causas como: la ganadería pequeña y mediana escala vinculada al cambio de uso de tierra; también actividades extractivas ilegales e informales como la minería y tala ilegal; el cultivo de coca y la expansión de infraestructura con proyectos de hidroeléctricas, hidrocarburos y carreteras. (MINAM. Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climático).
Con la pandemia este proceso se ha incrementado. Global Forest Watch identificó que en el 2019 se deforestaron 231, 257 hectáreas (ha) de bosques; mientras que en el 2020 se perdieron 278, 656 ha; es decir, la deforestación se incrementó en 20.5 %. En el 2021 se deforestaron 225,203 ha de bosques en el Perú.
Pese a esta realidad, el 7 de julio del presente año, el Pleno del Congreso de la República aprobó un texto sustitutorio de los proyectos de ley 649/2021-CR y 894/2021-CR[1], que modificaría la Ley N° 29763 (LFFS) con tres cambios:
1. Suspensión de la Zonificación Forestal
En el sustento y objeto de la norma señala que promovería la zonificación forestal[2];; sin embargo, en su contenido la suspende. (Ver imagen 1 y 2)
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2. Exclusión de Ministerio del Ambiente
Excluye al MINAM para la aprobación de establecimiento de los bosques de producción permanentes así como la Zonificación Forestal (modificaciones de los artículos 29 y 33 de la LFFS). La Comisión Agraria no recogió las observaciones presentadas por el MINAM, ente rector ambiental nacional. Además, se observa que no se le ha incluido para que pueda emitir opiniones técnicas en el proceso, siendo esta una de las propuestas presentadas, según el Texto Sustitutorio del Dictamen.
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3. Eliminación del procedimiento de Autorizaciones de Cambio de Uso para predios privados titulados y en posesión, nuevas formas de ocupación de la tierra.
Se incluyó una disposición complementaria final que legalizaría el cambio de uso no autorizado con fines agropecuarios de tierras (para uso forestal y uso para protección) que forman parte del patrimonio forestal y de fauna silvestre. Además, de legalizar otras prácticas de ocupación de la tierra.
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¿Qué dice el artículo 38 de la LFFS?
“Artículo 38. Uso de tierras de capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivos permanentes con cobertura forestal actual.
Cuando exista cobertura boscosa en tierras de dominio público técnicamente clasificadas como de capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivos permanentes, según el Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor, el SERFOR puede autorizar su cambio de uso actual a fines agropecuarios, respetando la zonificación ecológico-económica, de nivel medio o superior, aprobada por el gobierno regional o gobierno local correspondiente, y previa opinión vinculante del Ministerio del Ambiente de acuerdo al procedimiento administrativo que aprueben ambas autoridades para tal fin.
Autorizado el cambio de uso actual para realizar el retiro de la cobertura boscosa, se procede según lo establecido en el artículo referido a desbosque en lo que corresponda.
En los casos de predios privados cuya cobertura vegetal actual contenga masa boscosa, el cambio de uso requiere autorización de la autoridad regional forestal y de fauna silvestre sustentado en un estudio técnico de microzonificación.
En todos los casos, en cada predio o unidad productiva se reserva un mínimo del treinta por ciento de la masa boscosa existente en tierras de aptitud agrícola, además de la obligación de mantener la vegetación ribereña o de protección.”
Para entender este artículo de la LFFS, es necesario indicar algunos conceptos y temas claves. En principio, es ilegal la deforestación por el cambio de uso para el establecimiento de cultivos o pastos en tierras para producción forestal o en tierras de protección (artículo 37 de la LFFS). Sin embargo, como excepción, la ley permite la deforestación para el establecimiento de cultivos o pastos en tierras (con bosques) que sean aptas para cultivos anuales, cultivos permanentes o para pastos. Para ello, se debe contar con la autorización del Estado. A este procedimiento se le llama “Autorizaciones de Cambio de Uso (ACU)”, aunque no es el único.
Cuando la norma se refiere a tierras “clasificadas como de capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivos permanentes” hace referencia al potencial (aptitud) de las tierras para que se desarrollen en dicha área para cultivo en limpio o cultivos permanentes; es decir, en tierras del Estado y predios privados que tengan cobertura boscosa (bosque), pero que su “aptitud” sea para cultivos en limpio o cultivos permanentes se puede realizar el cambio de uso y luego ejecutar el desboque, siempre que se haya realizado previamente los procedimientos.
Además, ¿Cómo se realiza la clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor? Para ello, la norma hace referencia al Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor (RCTCUM) bajo la autoridad del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI). Esto significa que previo a una evaluación o clasificación de tierras realizadas por la autoridad se determina su aptitud y en el caso de las tierras, ya sean del Estado o en predios privados, que tengan cobertura boscosa con aptitud para realizar cultivo en limpio o cultivos permanentes siguiendo los trámites previstos por la norma, se pueda finalmente realizar el desbosque para realizar actividades agropecuarias.
Aplicación del artículo 38 de la LFFS en tierras del Estado con bosque
Para el caso de los procedimientos agropecuarios en tierras del Estado con Bosque, Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) realizó el estudio «Trámites que impactan en los bosques»[3], que analizó el avance en la implementación de los procedimientos que intervienen en el desarrollo de actividades agropecuarias de mediana y alta escala en tierras del Estado con cobertura boscosa. De la normativa analizada, se identificaron cinco procedimientos que deben seguir los usuarios interesados en el desarrollo de actividades agropecuarias en tierras del Estado con bosque. A continuación, se muestran los procedimientos que se desarrollaron en el estudio:
El balance general de dicho estudio es que han transcurridos más de cinco años de la LFFS y no se ha implementado la normativa que regula esas autorizaciones. Mientras tanto, la pérdida de bosques asociada a la actividad agropecuaria sigue incrementándose en la Amazonía.
Los cinco procedimientos que intervienen en el desarrollo de las actividades agropecuarias en tierras de dominio público, con la finalidad de minimizar los impactos sobre los bosques, no han tenido cambios sustanciales desde el 2017; aún seguía pendiente la aprobación de instrumentos y lineamientos, así como su difusión y posterior fiscalización. El cambio más significativo en estos últimos cuatro años ha sido la transferencia de funciones del MIDAGRI al SENACE; asimismo, el SERFOR es la institución con menos avances respecto a sus procedimientos.
Aplicación del artículo 38 de la LFFS en predios privados
A diferencia del procedimiento en tierras de dominio público, no se requiere la opinión previa del MINAM. Asimismo, es importante señalar que en la norma se establece que cada predio o unidad productiva se reserva un mínimo del 30 % de la masa boscosa, además de la obligación de mantener la vegetación ribereña para protección.
El estudio citado, «Trámites que impactan en los bosques», también realizó el análisis de los procedimientos que intervienen en el desarrollo de actividades agropecuarias en predios privados con bosques. Se identificó que en este caso tienen que realizar tres procedimientos:
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En este caso, la Autorización de Cambio de Uso (ACU) se debería gestionar luego del otorgamiento de la certificación ambiental y luego conceder al solicitante el derecho de realizar el desbosque correspondiente en las tierras con capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivo permanente (como lo señala el artículo 124 del Reglamento de la LFFS).
En el análisis sobre la implementación de este procedimiento se observó que eran pocas las regiones amazónicas que han recibido y procesado estas solicitudes. Entre los retos para la implementación estaban los requisitos, costos y la falta de claridad por parte de las autoridades, además de mecanismo de supervisión. Mientras que en la práctica y en terreno sí se estaría realizando el cambio de uso de manera ilegal.
Análisis de la Disposición Complementaria y Final (DCF) de la norma aprobada por el Congreso y su impacto en los bosques
Impunidad y eliminación de criterios técnicos
Cuando la norma señala que “los predios rústicos con títulos de propiedad o constancia de posesión […] estén dentro de los alcances de la Ley N°31145 […] contarán con la clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor (CTCUM) para desarrollar cultivos en limpio, permanentes o pastos”, estarían automáticamente brindándoles la CTCUM como cultivo en limpio, permanente y pastos, por el solo hecho de tener el título o certificado de posesión sin importar su CTCUM real. Con ello, se fomenta que el CTCUM desaparezca como procedimiento técnico y sin evaluación técnica previa asignan una clasificación de la aptitud de la tierra.
Esta legalización del cambio de uso, realizada con anterioridad, brindaría en la práctica impunidad para los casos de incumplimiento del artículo 38 de la LFFS; con ello, se beneficiarían, principalmente, a las grandes empresas con investigación preliminar o procesadas penalmente que no hayan realizado los procedimientos señalados.
Otras figuras de ocupación de la tierra y riesgos de conflictos de superposición de derechos.
Abre la puerta para presentar otra figura de ocupación de la tierra pues no establece plazos, sólo se menciona “que hayan tenido actividades agropecuarias con anterioridad”.
En ese sentido, se observa que el artículo 38 de la LFFS se aplicaba a los predios privados con títulos y no incluía a los posesionarios. Con esta Disposición Complementaria y Final (DCF) se amplía la posibilidad de realizar el cambio de uso de la tierra para realizar actividades agropecuarias en posesionarios sin evaluaciones técnicas previas.
Este cambio en la norma facilitaría el tráfico de tierras en la Amazonía[4], pues automáticamente permitiría la deforestación en predios privados con título, así como a posesionarios, incluso que no estaban previstos en el artículo 38 de la LFFS.
Esta situación complejiza y agudiza aún más la afectación a las comunidades nativas en su proceso de titulación sobre las cuales se han superpuesto posesionarios y predios individuales.
Incentivos y mecanismos perversos para fomentar la deforestación
Cuando en la DCF de la norma aprobada por el Congreso de la República señala que “estarán exceptuados del cumplimiento de las reglas sobre cambio de uso a que se refiere el artículo 38 de la Ley 29763 […] siempre que en esas áreas estén desarrollando exclusivamente actividades agropecuarias”, no sólo excluye la aplicación de los procedimientos y las herramientas técnicas mencionadas en el artículo 38 de la LFFS, sino que va en contra de otras disposiciones del mismo artículo como es el mantenimiento de al menos un 30 % de bosques incluso en predios privados. Además, se genera un incentivo perverso para fomentar la deforestación cuando cita la exclusividad de actividades agropecuarias.
Esto va en contra del Reglamento de la LFFS cuando se señala que para los procesos de formalización de predios rurales “el mantenimiento de bosques naturales se considera como una forma de acreditar la explotación económica del predio” (artículo 124 del Reglamento de la LFFS).
Debilitamiento de esfuerzos para la conservación y aprovechamiento sostenible de los bosques amazónicos.
Según la Estrategia de Intervención del Programa Nacional de Conservación de Bosques del MINAM existe alrededor 807, 078 ha de bosques amazónicos en predios privados[5]. Con la aplicación de esta norma aprobada por el Congreso, estas extensiones de bosques serían el potencial directo de deforestación.
Incoherencias con los compromisos internacionales
Las disposiciones indicadas en la norma aprobada por el Congreso de la República son contrarias a los compromisos internacionales y acuerdos suscritos por Perú, las cuales se mencionan a continuación:
– Declaración Conjunta de Intención sobre REDD+ suscrita entre los gobiernos de Perú, Noruega y Alemania (DCI). Su finalidad es reducir significativamente las emisiones de GEI procedentes de la deforestación y degradación de los bosques en Perú[6].
– Estrategia de Crecimiento Verde en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)[7]. Busca impedir la costosa degradación ambiental, combatir el cambio climático y el uso ineficiente de los recursos naturales[8].
-Tratado de libre Comercio (TLC) de Perú con la Unión Europea (UE). Incorpora a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto. Propone aumentar los esfuerzos de las Partes mediante la promoción de políticas nacionales e iniciativas internacionales adecuadas para mitigar y adaptarse al cambio climático y la valiosa inclusión de los instrumentos internacionales frente al cambio climático[9], así como el compromiso de conservar y utilizar sosteniblemente la diversidad biológica en conformidad con el Convenio sobre la Diversidad Biológica y otros acuerdos internacionales pertinentes a los que se han adherido[10].
-Tratado de Libre Comercio de Perú con Estados Unidos. Impulsó un Anexo sobre el Manejo del Sector Forestal (Anexo Forestal), para dirigir la atención a los importantes aspectos ambientales, sociales y económicos relacionados con los bosques peruanos y sus habitantes[11].
El Congreso de la República, en especial la Comisión Agraria, han ignorado que los bosques peruanos albergan una gran diversidad de especies de flora y fauna, y proveen bienes y servicios fundamentales para el desarrollo del país y el bienestar de sus habitantes, sobre todo el de los pueblos indígenas u originarios que habitan en gran parte de la Amazonía y cuyas formas de vida dependen de los recursos que los bosques ofrecen. Además, los bosques húmedos amazónicos son una fuente importante de servicios ecosistémicos, como el almacenamiento de carbono, la regulación del ciclo hidrológico y el mantenimiento de alta biodiversidad (Estrategia del Programa Nacional de Conservación de Bosques).
Esta norma impacta y fomenta la destrucción del bosque. No solo retrocede y debilita los esfuerzos para reducir la deforestación, sino que tampoco beneficiaria a la población local (como pretende justificar en el tenor del Dictamen de la norma aprobada). Todo lo contrario, se constituiría en un mecanismo de impunidad y tráfico de tierras; por ende, es urgente que dicha norma sea observada por el Ejecutivo.
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[1] Texto Sustitutorio del Dictamen en recaído en los proyectos de Ley 649/2021-CR y 894/2021-CR con texto sustitutorio, “Ley que modifica la ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre y aprueba disposiciones complementarias orientadas a promover la Zonificación Forestal”. Ver enlace: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MzMxMTI=/pdf/PL%20649%20Y%20894
[2] “Pleno aprueba iniciativa que promueve zonificación forestal”. Portal Web del Congreso de la República. Ver enlace: https://comunicaciones.congreso.gob.pe/noticias/pleno-aprueba-iniciativa-que-promueve-zonificacion-forestal/
[3] Actualización al 2021: Trámites que impactan en los bosques. Procedimientos agropecuarios en tierras de dominio público con bosques y cómo reducir sus impactos.Lima: DAR, 2022. 56 pp. Ver publicación en: https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2022/04/Tramites-que-impactan-los-bosques-1.pdf
[4] Ojo Público y Mongabay ha presentado varias investigaciones del esquema detrás del tráfico de tierras y la afectación a las comunidades nativas. En: https://ojo-publico.com/1284/el-esquema-que-encubrio-el-trafico-de-tierras-en-la-amazonia
https://es.mongabay.com/2018/12/trafico-tierras-ucayali-bosques-desaparecen/
[5] Tabla 18 de la Estrategia de Intervención del Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático al 2030. En: http://www.bosques.gob.pe/archivo/RE-CE-026-PNCB.pdf
[6] MINAM 2021. Reporte de cumplimiento de la declaración conjunta de intención sobre REDD+ suscrita entre los gobiernos de Perú, Noruega y Alemania al 2020. Octubre 2021.
[7] MINAM 2021. Políticas e iniciativas para la conservación de bosques en el Perú como parte de Nuestro Desafío Climático. Página 5. Ver enlace: https://www.congreso.gob.pe/Docs/comisiones2020/CE_Cambio_Climatico_-2020-2021/files/sesiones_ordinarias/210521_bosques_congreso.pdf
[8] MINAM 2016. LA RUTA HACIA EL CRECIMIENTO VERDE: Hacia un modelo de crecimiento económico ambientalmente sostenible. Informes sectoriales – AMBIENTE. Ver enlace: https://www.minam.gob.pe/informessectoriales/wp-content/uploads/sites/112/2016/06/La-Ruta-hacia-el-Crecimiento-Verde.pdf
[9] Ministerio de Comercio Exterior y Turismo. Acuerdos Comerciales del Perú: TLC Unión Europea. Ver enlace: http://www.acuerdoscomerciales.gob.pe/En_Vigencia/Union_Europea/Preguntas_Frecuentes.html
[10] DAR, et al. TLC UE – AMBIENTE.Alerta informativa. Ver enlace: http://www.redge.org.pe/sites/default/files/AI%20TLC-UE%20est%C3%A1ndar%20ambiental.pdf
[11] TLC EE.UU. – PERÚ. Tratado De Libre Comercio y Biodiversidad Del Perú. Ver enlace: http://www.sice.oas.org/trade/per_usa/PER_USA_s/PER_USA_text_s.asp