Foto: Andina
Elaborado por: Claudia Zúñiga Carrillo, Evonnie Meneses Montes, Isabel Gonzales Icaza.
El Manejo Forestal Comunitario (MFC) es un conjunto de actividades que han sido implementadas en diferentes países del mundo con la finalidad de incentivar a los pueblos indígenas a realizar un aprovechamiento económico y sostenible de los recursos de sus bosques; permitiendo así la mejora del bienestar de la población, la reducción de la deforestación, y contribuir en la lucha contra el cambio climático.
En el Perú, se estima que, 23.7 millones de hectáreas de bosques se encuentran dentro de los territorios indígenas[1], lo que representa alrededor del 20% de los bosques del país. Asimismo, un estudio reciente de USAID Pro bosques[2] señala que, en 2017, la madera extraída de los bosques comunales representó un 37% del volumen total del recurso movilizado; no obstante, la participación de las comunidades en la cadena de valor se sigue produciendo en un contexto de exclusión y vulnerabilidad, que beneficia mayoritariamente a empresas ajenas a las mismas, que son las que financian y realizan el aprovechamiento de sus bosques, a través de los denominados contratos con terceros.
El MFC podría aportar muchísimo más de lo que ha aportado hasta el momento, tanto al bienestar económico de las comunidades como en la conservación de los bosques. No obstante, para ello es necesario abordar e implementar un conjunto de elementos, entre los que se encuentran: a) asistencia técnica permanente con enfoque intercultural; b) normas adecuadas para el aprovechamiento de los bosques; c) Costos para acceder al aprovechamiento de los recursos del bosque acorde a la realidad de las comunidades; d) Prevención y atención articulada a las amenazas crecientes que enfrentan los bosques; e) Fortalecimiento de capacidades en MFC.
De acuerdo al marco político y normativo del país, es preciso mencionar que la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (PNFFS), aprobada en 2013, tiene entre sus objetivos específicos, fortalecer y promover el MFC realizado por los pueblos indígenas. De otro lado, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley N° 29763 y el Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Comunidades Campesinas, aprobado por Decreto Supremo N° 021-2015-MINAGRI, reconoce la autonomía de las comunidades campesinas y nativas para organizarse internamente e implementar el MFC; siendo el SERFOR la institución encargada de fortalecerlo y promoverlo; y las Autoridades Regionales Forestales y de Fauna Silvestre (ARFFS), las encargadas de operativizar su implementación.
A nivel normativo, en la legislación forestal vigente (Ley 29763 y sus reglamentos) se insertaron un conjunto de elementos innovadores, con la finalidad de promover el MFC en el país, lo cual fue producto del proceso participativo y de consulta previa; no obstante, muchos de estos elementos aún no han sido del todo implementados, como se precisará en adelante.
Asistencia técnica permanente con enfoque intercultural
Una de las novedades insertas en la nueva legislación, son las Unidades Técnicas de Manejo Forestal Comunitario (UTMFC), que son creadas por las ARFFS en las Unidades de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre, para brindar atención especializada y servicio eficiente y de calidad a las comunidades nativas y campesinas. En este proceso es importante determinar, en coordinación con las organizaciones indígenas, su diseño e implementación, garantizando así que las mismas participen en su administración, durante su implementación.
El SERFOR, a través de la Administración Técnica Forestal y de Fauna Silvestre (ATFFS) Selva Central, a la fecha ha creado tres UTMFC (en el distrito de Puerto Bermúdez y en las provincias de Satipo y Villarica); no obstante, no cuenta con los recursos necesarios para operar. En el caso del departamento de Ucayali, se encuentran en funcionamiento dos pilotos de UTMFC, ubicados en las provincias de Coronel Portillo y Atalaya[3], que vienen siendo apoyadas por el Proyecto Conservación de Bosques Indígenas de Ucayali, a la espera de ser reconocidas formalmente.
En ese sentido, vemos un avance muy limitado en la implementación de las UTMFC a nivel nacional, pese a la importancia de estas instancias para brindar el soporte técnico permanente a las comunidades. Ello debido, por un lado, a la poca claridad del proceso para su implementación y por el otro, debido a las limitaciones presupuestales para garantizar el adecuado funcionamiento de estas Unidades. Por lo tanto, sería importante que desde el SERFOR, en aras de su labor de promoción del MFC, conforme al mandato de la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, dé a conocer y oriente respecto a los pasos mínimos requeridos en la conformación de estas UTMFC, tomando en cuenta el marco legal y la esencia de las mismas, propiciando el intercambio de experiencias con participación de los actores clave.
Asimismo, es importante que las ARFFS en conjunto con el SERFOR dobleguen sus esfuerzos en la búsqueda de financiamiento necesario para el funcionamiento de las UTMFC, sobre la base de un análisis de costos; considerando tanto recursos públicos como el financiamiento externo.
Normas, procedimientos y costos adecuados para el aprovechamiento de los bosques
Pese al tiempo transcurrido desde la aprobación y puesta en vigencia de la Ley N° 29763 y sus reglamentos, vemos que la implementación es aún incompleta. Los mayores avances alcanzados han sido en relación a la institucionalidad de nivel nacional; no obstante, aún está pendiente la aprobación de varios lineamientos a cargo del SERFOR que facilitarían el acceso legal al aprovechamiento de bosques por parte de las comunidades. Al respecto, de un conteo rápido en el Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Campesinas, se identifica que se requería elaborar y aprobar 34 lineamientos, sin embargo, hasta la fecha, sólo se habrían aprobado 13, es decir faltaría casi un 62%[4].
En la citada normativa, uno de los mecanismos novedosos establecidos para facilitar que las comunidades accedan directamente al aprovechamiento de los bosques con fines comerciales, sin intermediación, fueron las Declaraciones de Manejo (DEMAs). No obstante, se observa que, en la implementación, cada región y el SERFOR han tenido su propio criterio de aplicación.
En particular, en el caso de Atalaya, se advierte que el proceso administrativo para la aprobación de la DEMA no es sencillo, pues los pagos son altos, ascendiendo a S/1,018.00 (por derecho de trámite), y la inspección ocular tiene un costo de S/.250.00 por día. Asimismo, se solicitan algunos requisitos adicionales a los previstos en el Anexo 1 del Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en comunidades Nativas y Campesinas, como es contar con los antecedentes penales del jefe (requisito que directamente podría ser verificado por la oficina correspondiente en el marco del principio de interoperabilidad, evitando exigir al administrado más requisitos de los necesarios); asimismo, se solicita incluir mapas que sólo pueden realizar profesionales y/o técnicos especializados en SIG, lo cual implica que las comunidades requieran contratar los servicios de un especialista en la materia y pagar por sus servicios[5].
Lo expuesto denota que se hace necesario que el SERFOR conjuntamente con las ARFFS y las OOII, evalúen la aplicación de las DEMAs, a fin de aclarar los aspectos que aún no son del todo claros; y a partir de ahí se planteen los ajustes necesarios para simplificar los requisitos y procedimientos, de modo que sean las propias comunidades quienes poco a poco accedan al aprovechamiento legal directo de los bosques y puedan obtener los beneficios del aprovechamiento sostenible de estos.
Prevención y atención articulada a las amenazas crecientes que enfrentan los bosques
Las amenazas sobre los bosques son cada vez más frecuentes; en ese sentido además de las instituciones del Estado en sus distintos niveles de gobierno a cargo de las acciones control y supervisión, hace más de diez años, han surgido las veedurías forestales para el control social que ejercen las comunidades y sus organizaciones para crear las condiciones de transparencia y legalidad forestal, necesarias para un aprovechamiento sostenible de sus bosques, basándose en principios como el control comunal de los recursos forestales y la integración bosque-comunidad para servir al bienestar y desarrollo socioeconómico de dichas comunidades.
El marco normativo forestal actual reconoce estas formas de organización del movimiento indígena, estableciendo la posibilidad del reconocimiento de las mismas por parte de la autoridad regional forestal; ello con la finalidad de articular acciones Estado-PPII para la cautela de los recursos del bosque.
Los Comités de Vigilancia y Control Forestal Comunitario (CVCFC) son una forma de organización comunal encargados del control, monitoreo y vigilancia de los recursos forestales y de fauna silvestre al interior de las comunidades, las cuales son reconocidas como tal por las ARFFS previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma. Dicha norma les confiere las facultades de custodios forestales, por lo que estos comités, en el marco de sus funciones pueden realizar las acciones de control conforme a lo dispuesto por el Artículo 101 del Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Comunidades Nativas, es decir, pueden intervenir los productos forestales y de fauna silvestre en las diferentes etapas de la cadena de aprovechamiento (transporte, comercialización, transformación, entre otros) en tanto no sustenten la procedencia legal de los mismos, además de comunicarlo de manera inmediata a la ARFFS para la investigación correspondiente. Asimismo, están facultados para solicitar auxilio inmediato a la ARFFS, PNP y Fuerzas Armadas.
Sobre este aspecto se tiene importante avance, en especial en lo relacionado al reconocimiento de los CVCFC y custodios forestales. Sobre el particular, se tiene que en Ucayali a la fecha se han reconocido 53 comités de vigilancia; en Loreto un total de 42 CVCFC, y en Junín y Pasco un total de 12 CVCFC en total. De otro lado, para facilitar el proceso de reconocimiento de los custodios, el SERFOR emitió los lineamientos para el reconocimiento o acreditación de los custodios del patrimonio forestal y de fauna silvestre. Sin embargo, queda pendiente aprobar lineamientos para el reconocimiento de los CVCFC, con la participación de las organizaciones representativas.
Cabe indicar que a la fecha, las ARFFS están reconociendo a estos comités como los responsables del monitoreo, vigilancia y control de recursos forestales y de fauna silvestre al interior de las comunidades, pero no están reconociendo a otras formas de organización comunal similares. Existen casos donde se tienen Veedurías Forestales Comunales, que deberían ser reconocidos como tal, sin embargo, lo que se viene haciendo es reconocer a estas veedurías como comités, lo que puede desnaturalizar, sin querer su esencia, ya que las veedurías abordan temas que van más allá de sólo monitoreo y control[6].
Finalmente, señalar que el reconocimiento a los CVCFC constituye tan solo el primer paso, estando pendiente establecer los mecanismos de implementación de los mismos, es decir, disponer cómo van a operar, cómo se van a financiar y cómo se van a articular a las instituciones del Estado, entre otros aspectos que son fundamentales.
Fortalecimiento de capacidades en MFC
Los artículos 95, 96 y 115 del Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Campesinas, señalan que las ARFFS elaboran e implementan de manera coordinada con los diferentes niveles de gobierno y organizaciones representativas de los pueblos indígenas programas de fortalecimiento de capacidades dirigidas a las comunidades y sus organizaciones con el objetivo de mejorar la gestión integral de los ecosistemas forestales y fauna silvestre, bajo el enfoque del manejo forestal comunitario.
Al respecto, se observa que dicho mandato se estaría cumpliendo de manera parcial, dado que las ARFFS, con el apoyo del SERFOR, el OSINFOR y algunas ONGs que implementan proyectos, vienen trabajando en algunos aspectos previstos en dichos artículos del citado Reglamento, tales como el fortalecimiento de capacidades solo en en algunos de los temas señalados, como: marco normativo, planes de manejo forestal, manejo forestal comunitario y transformación de productos forestales; así como, capacitaciones para el reconocimiento de los CVCFC, registro de plantaciones forestales y llenado del libro de operaciones de títulos habilitantes.
Cabe resaltar que, el SERFOR, en el marco del Proyecto Conservación de Bosques Indígenas de Ucayali[7], viene implementando el Programa Intercultural de Formación para Formadores en Manejo Forestal Comunitario (PIFFMFC), con un enfoque amplio que abarca el desarrollo y fortalecimiento de capacidades técnicas en comunidades indígenas respecto al manejo y gestión sostenible de los recursos del bosque. La estructura de dicho programa fue desarrollado de manera conjunta con las organizaciones indígenas de Ucayali y está dirigido a líderes de comunidades nativas que participan en la gestión de los bosques amazónicos para que a su vez ellos puedan replicarlas a los miembros de sus comunidades. Programas como estos deben implementarse periódicamente y extenderse a nivel nacional con la finalidad de fortalecer el manejo forestal comunitario en el país..
Algunas conclusiones y recomendaciones para la implementación de MFC
- Se hace necesario que, a partir del avance y retos identificados a la fecha, se hagan los esfuerzos necesarios para impulsar aquellos elementos rezagados, poco claros y los que no están dando los resultados esperados para el desarrollo del MFC en el País, a través de un trabajo articulado con participación activa de las autoridades forestales, OOII y las organizaciones de sociedad civil; para ello los espacios de diálogo y participación tanto en los niveles regionales y nacionales, son fundamentales.
- Tomando en cuenta el rol promotor del SERFOR en MFC, conforme a su mandato, es importante que cuente con un equipo de trabajo permanente de especialistas para la atención de temas referidos a pueblos indígenas y amazónicos, y manejo forestal comunitario, bajo el liderazgo claro de una de sus Direcciones Generales; a fin de que ayuden a impulsar los temas fundamentales del MFC. Para ello, instrumentos como la Hoja de Ruta Nacional de MFC, trabajada en su momento por SERFOR es fundamental y sobre la cual deberían emitirse informes periódicos de avance, aspecto que se alinea al mandato del SERFOR de evaluar anualmente los avances en los objetivos planteados en la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre.
- Es importante realizar un análisis de costos para la implementación detodo lo señalado en el marco legal respecto al MFC, así como los recursos disponibles, a fin de identificar la brecha pendiente de cubrir; de modo que se impulse la búsqueda de fondos sobre la base de información concreta evitando duplicidad de esfuerzos y financiamiento.
- La promoción y fortalecimiento del MFC resultan clave para coadyuvar en la recuperación económica post covid de las comunidades nativas, así como a la conservación de la diversidad biológica y el cumplimiento de nuestros compromisos climáticos.
[1] FAO y FILAC. 2021. Los pueblos indígenas y tribales y la gobernanza de los bosques. Una oportunidad para la acción climática en América Latina y el Caribe.
[2] Proyecto USAID-PROBOSQUES. 2021. APORTES A LA AGENDA FORESTAL DEL PERÚ BICENTENARIO. Participación de las Comunidades Nativas en la Cadena de Valor de la Madera y el Sector Forestal en la Amazonía Peruana
[3] Estos pilotos vienen siendo apoyados por el Proyecto Conservación de Bosques Indígenas de Ucayali, implementado por DAR conjuntamente con el SERFOR, la Gerencia Regional Forestal y de Fauna Silvestre de Ucayali y la ORAU y financiado por IKI.
[4] DAR. 2021 Documento de balance de implementación de la legislación forestal, en el que se incorpore diagnóstico y las recomendaciones u hoja de ruta respectiva (Consultoría encargada a Braulio Buendía).
[5] DAR.2020. Informe final de consultoría enlace de Atalaya (Consultoría encargada a Neofol Atanacio Ventura).
[6] Idem 12, p. 38.
[7] Proyecto implementado por DAR conjuntamente con el SERFOR, la Gerencia Regional Forestal y de Fauna Silvestre de Ucayali y la ORAU y financiado por IKI