Foto: MINAM
Por Ciro Salazar
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR)
Desde el 2008, con la Ley N° 29263[1], el marco jurídico peruano contempla la pena de cárcel para quienes cometen delitos ambientales; es decir: generen contaminación; tráfico ilegal de especies, recursos genéticos y depredación; así como para aquellos funcionarios públicos que otorguen derechos de forma ilegal que posibiliten la comisión de delitos ambientales, o falten de forma negligente a sus obligaciones de fiscalización.
No obstante, el crecimiento de la minería ilegal en casi todas las regiones del país, la deforestación de 2.3 millones de has durante la década pasada[2], y la pérdida de vida de defensores ambientales (desde el 2013 se ha reportado el asesinato de 11 líderes indígenas[3]), entre otros hechos, evidencian el enorme reto para eliminar la comisión de delitos ambientales y garantizar el derecho constitucional a un ambiente sano.
Frente a ello, es necesario fortalecer al Estado y sociedad civil de tal forma que cuenten con las capacidades que permitan prevenir la ocurrencia de estos hechos. Al respecto, un reciente informe de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) de economía política sobre delitos ambientales[4] clasifica en cuatro grandes dimensiones sus hallazgos y recomendaciones en torno a los intereses, incentivos, actores clave y desafíos políticos sobre este tema (ver tabla 1).
Tabla 1
Agrupar en función a cuatro dimensiones los condicionantes de las actividades ilegales, permite ver esta problemática de forma integral y, a partir de ello, identificar a los actores involucrados y plantear indicadores sobre los cuales establecer metas y evaluar el grado de avance de las acciones de gobierno.
En ese sentido, sería interesante que el Gobierno complemente el análisis de USAID con la incorporación de una dimensión adicional denominada “limitantes al crecimiento”. Esto permitiría abordar de manera más específica, sobre todo, los factores de mercado, así como aquellos complementarios pero de responsabilidad del sector público que impiden que actividades productivas como la agricultura o extracción de madera, y eventualmente la minera, no vean incrementados sus procesos de transformación y comercialización nacional o internacional. La inexistencia de estos encadenamientos que agregan valor y demandan mano de obra con mayor productividad y mejores remuneraciones contribuye a crear las condiciones para el desarrollo de actividades informales e ilegales.
Por otro lado, resalta entre los hallazgos de USAID, la importancia del Acuerdo de Escazú como elemento para fortalecer condiciones que contribuyan a prevenir la ocurrencia de delitos ambientales. Dicho Acuerdo fue archivado el año pasado por el Congreso, en el marco de una campaña de desinformación sobre su contenido y alcances.
Al respecto, como hemos sostenido desde DAR, antes que debilitar la soberanía nacional como se difundía en algunos medios, lo que permite este Acuerdo -sobre el cual el nuevo Congreso deberá retomar el debate para su ratificación-, es generar mecanismos para la protección de los defensores ambientales, facilitar el acceso a la información y participación, y garantizar el acceso a la justicia en temas ambientales.
El flagelo de la minería ilegal
La minería ilegal e informal está ampliamente extendida en casi todas la regiones del país (mapa 1), pero es el departamento de Madre de Dios (MDD), que ha concentrado en promedio el 9% de la producción nacional de oro durante la década pasada[5], el que ha convocado la atención del Gobierno, a efectos de erradicar las operaciones mineras ilegales y formalizar a los productores que quieren entrar a la legalidad y adoptar mejores prácticas ambientales.
Mapa 1
Según el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), a octubre del 2020 se tenían 88,736 operaciones mineras inscritas en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), sin embargo, según el listado de mineros formalizados que publica en su página web, solo 1,563, es decir, menos del 2%, habían logrado formalizarse. El gráfico 1 presenta la participación por regiones del total de departamentos formalizados a la fecha. Arequipa, con 672 mineros formalizados, concentra el mayor porcentaje a nivel de regiones, mientras que MDD solo registra 117, es decir el 7% del total de formalizados.
Gráfico 1
Operación Mercurio
Se estima que durante el 2020 la deforestación ocasionada por la minería aurífera en MDD se habría reducido en 78%[6]; no obstante, esto estaría vinculado a la Operación Mercurio, iniciada por el Gobierno peruano en febrero de 2019 con el objetivo de combatir la minería ilegal y delitos conexos, y que ha contemplado el traslado de 1 200 policías, 300 militares y 70 fiscales[7], así como acciones de destrucción de maquinaria e infraestructura utilizada por mineros ilegales.
Es evidente que la Operación Mercurio tiene sus propias limitaciones, no solo porque se ha observado la capacidad de desplazamiento de un sector de mineros ilegales[8], sino porque existen condicionantes políticos, institucionales, económicos y sociales que este tipo de acciones no permiten abordar, y que precisamente el análisis de USAID expone, asociados a las capacidades técnicas y recursos con los que cuentan las autoridades regionales y locales para la fiscalización de la actividad minera, la corrupción, la multiplicidad de actores con intereses en la minería, etc.
En ese sentido, sus resultados y propuestas resultan muy relevantes para que el Estado mejore su capacidad de fiscalización y sanción de delitos ambientales, así como la coordinación multisectorial y multiactor, con el fin de fortalecer la gobernanza en la gestión del territorio y el desarrollo de actividades económicas en la amazonía.
Nuevos retos para enfrentar a las economías ilegales
Existen tres aspectos que han contribuido a la expansión de las economías ilegales y afectación ambiental en la amazonía, a los cuales el gobierno debe prestarles más atención en el marco de una visión integral en la lucha contra los delitos ambientales: 1) la falta de planificación y bajos estándares de desarrollo de proyectos viales, 2) los flujos migratorios de mano de obra provenientes de zonas altoandinas que son bolsones de pobreza y 3) los limitantes al crecimiento a nivel de departamentos.
Infraestructura vial mal planificada
En cuanto a la infraestructura vial, su rol de facilitadora de las economías ilegales en el Perú ha sido ya documentado, siendo la Interoceánica Sur una de las de mayor impacto[9]. A modo de ilustración del riesgo latente de este tipo de iniciativas, el mapa 3 expone el Mapa Vial de MDD al 2018. Los trazos en azul, numerados en rojo según el Sistema Nacional de Carreteras, corresponden en su mayoría a trochas carrozables que totalizan un aproximado de 1 349 km y que el Gobierno Regional de MDD ha incorporado en su diagnóstico de brechas de infraestructura el 2019[10], es decir, tiene el objetivo de desarrollar proyectos para su pavimentación. Sería interesante evaluar más a detalle, el potencial que tienen estas rutas de impulsar aún más actividades ilegales en la región.
Mapa 2
Flujos migratorios
En el caso de MDD, se estima que el 40% de su población es migrante, gran parte proveniente de Puno y Cusco[11], y se dedica a la minería informal o ilegal[12]. El mapa 2 a continuación permite ver que los distritos de Puno y Cusco, limítrofes con MDD, son los que experimentan los mayores porcentajes de su población con al menos una Necesidad Básica Insatisfecha[13]. Al mismo tiempo, la incidencia de pobreza monetaria a nivel departamental es de 35.3% y 24.7%, respectivamente, porcentajes que se elevan al 49% y 47%, respectivamente, en las provincias limítrofes con MDD[14].
Mapa 3
Limitantes al crecimiento regional
Como se ha comentado, los estudios de limitantes al crecimiento pueden sentar las bases para construir estrategias que incentiven diversas actividades productivas. La región Ucayali ya cuenta con un análisis de este tipo, encargado por el Ministerio de la Producción[15]. En la tabla 2 se listan los limitantes al crecimiento identificados por este análisis.
Es importante resaltar que si bien se plantea como uno de los limitantes el bajo nivel de desarrollo en infraestructura, lo que recomienda el documento es darle un mejor mantenimiento a la malla vial existente, construir o mejorar puertos fluviales y mejorar la navegabilidad en los ríos de Ucayali.
Tabla 2
Recomendaciones frente a los retos encontrados
En lo referente a infraestructura, deben elevarse los estándares de planificación y evaluación de la viabilidad de proyectos antes de decidir su construcción. Una adecuada evaluación de alternativas a la conectividad (vía fluvial), recopilación más detallada de necesidades locales de servicios públicos e identificación temprana de usos y derechos, incluida la presencia de actividades ilegales que podrían beneficiarse de estas iniciativas, son aspectos claves a considerar.
En cuanto al tema migratorio, se debe tomar en cuenta que cualquier intento de reducir el flujo de mano de obra dispuesta a ocuparse en condiciones de inseguridad e ilegalidad pasa por potenciar el desarrollo (agrícola y ganadero) de las zonas altoandinas emisoras de migrantes.
Finalmente, en cuanto a la identificación de limitantes al crecimiento regional, sería relevante que Loreto y Madre de Dios cuenten con el mismo tipo de análisis con el que ya cuenta Ucayali, y que estas recomendaciones informen los procesos de toma de decisiones a nivel nacional y regional para la promoción de actividades económicas sostenibles.
Notas al pie
[1] Ley N° 29263 que modifica título XIII del Código Penal peruano.
[2] Ver: https://gestion.pe/peru/minam-deforestacion-en-peru-habria-alcanzado-147000-hectareas-en-el-2019-noticia/
[3] Ver: https://larepublica.pe/sociedad/2021/01/30/urge-fortalecer-medidas-para-luchar-contra-el-avance-de-los-delitos-ambientales-en-la-amazonia/?ref=lre
[4] USAID. (Enero 2021). Análisis de economía política sobre delitos ambientales en el Perú.
[5] Anuario 2019. Ministerio de Energía y Minas.
[6] Informe MAAP #130. Ver: https://maaproject.org/2020/mineria_ilegal/
[7] Centro de Estudios Estratégicos del Ejército del Perú. (2020). Operación Mercurio y minería ilegal en la Pampa.
[8] Ídem 1.
[9] Maap #2: Patrones y drivers de deforestación en la Amazonía peruana. Ver: https://maaproject.org/2017/maap-sintesis2/
[10] Gobierno Regional de Madre de Dios. (2019). Diagnóstico y Situación de Brechas de Infraestructura o de Acceso a Servicios Públicos
[11] Gobierno Regional de Madre de Dios. (2012). Programa Regional de Población 2013-2017. Ver: https://www.mimp.gob.pe/webs/mimp/sispod/PROGRAMAS%20REGIONALES/MadredeDios/PROG_MADREDEDIOS.pdf
[12] CEAS. (2017). Madre de Dios: El conflicto por el territorio y los recursos naturales narrador por sus principales actores. Ver: https://ceas.org.pe/publicaciones/0000000_SISTEMATIZACION%20MDD%20X.pdf
[13] INEI (2018). Mapa de Pobreza Monetaria Provincial y Distrital. Ver: https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1718/Libro.pdf
[14] Ídem 10.
[15] W. Mendoza, J. Leyva y F. Pardo. (2015). Las barreras al crecimiento económico de Ucayali. Ver: https://www.cies.org.pe/sites/default/files/files/otrasinvestigaciones/archivos/00-libro_ucayali_final.pdf