Por Ciro Salazar Valvidia
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales
En los últimos años, el Gobierno chino ha impulsado diversos lineamientos y guías voluntarios, tales como la “Guía para el financiamiento climático”[1] publicada en octubre de 2020, o previamente los “Lineamientos de Crédito Verde”[2], con los que ha buscado fortalecer la inclusión de la sostenibilidad ambiental como criterio de decisión para el financiamiento de proyectos dentro y fuera del país. Sobre ello, recientemente ha dado un paso que podría ser histórico.
En diciembre último, en un esfuerzo conjunto entre diversas instituciones internacionales y chinas, liderado por el Ministerio de Ecología y Ambiente de este país, se publicó una primera versión de la Guía de Desarrollo Verde (GDV)[3], que propone la utilización obligatoria, por parte de su banca nacional y privada, de un mecanismo de clasificación y filtro de proyectos que se formulen en el marco de la iniciativa china de La Franja y La Ruta (LFLR), que busca la integración económica global y desarrollo de proyectos de infraestructura.
La GDV, que está actualmente en evaluación por el Gobierno chino, implicaría que por primera vez su banca exija el cumplimiento de estándares ambientales que no necesariamente son exigidos en los países destino de sus inversiones, rompiendo así su tradicional política de mantenerse en los parámetros de los marcos legales nacionales donde invierte.
El antecedente de la GDV está en un informe presentado a fines del 2019, liderado por la Universidad de Tsinghua, en el que se reconocía que el patrón de crecimiento e inversiones impulsadas por los más de 120 países que se han adherido a LFLR – que dicha iniciativa contribuye a financiar- alejarían al mundo de las metas globales de reducción de emisiones de CO2, amenazando con generar un incremento de 3°C al 2050 [4].
La Guía de Desarrollo Verde
La GDV plantea la utilización de un esquema de clasificación de tres colores en función del nivel de riesgo del proyecto, así como un conjunto de criterios y estándares a ser implementados durante todo el ciclo de proyectos. Asimismo, considera tres objetivos principales: prevención de la polución, mitigación del cambio climático y conservación de la biodiversidad. El gráfico 1 contiene un esquema de su propuesta:
Gráfico 1
Sistema de Clasificación
Este sistema, a manera de un semáforo, propone que ciertos tipos de proyectos deben caer por defecto en cada una de las tres categorías de clasificación. Así, en rojo se incluyen proyectos hidroeléctricos, plantas de generación eléctrica a base de carbón y gas, ferrovías, sistemas de transporte urbano con estándares de emisiones por debajo del Euro IV, construcción de puertos, minería, petroquímica, parques industriales, megagranjas agropecuarias, entre otras.
En amarillo, tendríamos a plantas de generación de energía a partir de desechos, sistemas de transporte urbano con un estándar de emisiones por encima del Euro IV, entre otros. En el caso de proyectos verdes, se tiene plantas de energía solar, geotermal, eólica, microrredes de distribución eléctrica asociadas a energías renovables, infraestructura para transporte eléctrico, reforestación, entre otros.
Sin embargo, esta primera clasificación no es inamovible. Los proyectos que mantengan clasificación en rojo no serán financiados, mientras que es posible tener proyectos finalmente categorizados como rojo/verde o incluso rojo/amarillo, dependiendo de los estándares o salvaguardas que se planteen para mitigar sus impactos así como medidas de compensación, que son parte de una lista de estándares y buenas prácticas que el sistema ha recopilado y considera como buenas prácticas internacionales.
Entre ellos se tienen prácticas de la banca como los Estándares de Desempeño del IFC (brazo privado del Banco Mundial), herramientas de transparencia de sociedad civil como el Carbon Disclosure Project, o la guía para la gestión de áreas naturales protegidas de la International Union for Conservation of Nature. Por otro lado, se establece que todos los proyectos requerirán un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) aprobado, mientras que en el caso de proyectos inicialmente categorizados en rojo o amarillo, los EIA deberán estar alineados con las mejores prácticas internacionales.
Todavía no queda claro si China implementará una lista de exclusión definitiva para ciertos tipos de proyectos, como plantas de energía a base de carbón, si bien ha recibido recomendaciones en ese sentido.
Recomendaciones para la gestión ambiental
A efectos de contar con un soporte normativo y de gestión ambiental para todo el ciclo de proyectos, la propuesta plantea nueve recomendaciones, agrupadas en cuatro temáticas (Gráfico 1). Dichas recomendaciones incluyen contar con mecanismos de quejas que puedan ser utilizados por personas u organizaciones, los cuales no solo estén vinculados al incumplimiento de obligaciones ambientales sino también sociales; así como de rendición de cuentas, dentro de lo cual se incluyen impactos sociales y lo relacionado a la gobernanza.
Áreas prioritarias de acción
Finalmente, la GDV plantea algunos aspectos que deben profundizarse a futuro para fortalecer la gestión ambiental en todo el ciclo de proyectos. Por ejemplo, los relacionados a los arreglos institucionales en China en aspectos regulatorios y procedimentales; las mejoras o ajustes necesarios para adecuar el sistema a mejoras tecnológicas; provisiones específicas para la elaboración de EIA; incentivos y mecanismos sancionatorios; contar con mejor información como Evaluaciones Ambientales Estratégicas en el proceso de clasificación de proyectos, entre otros.
De lo anterior, es relevante anotar desde ya una importante debilidad de la GDV que tiene que ver con la débil presencia de la dimensión social de la sostenibilidad. Ello no está en línea con las mejores prácticas internacionales, como los marcos de políticas ambientales y sociales de la banca multilateral, los cuales abordan con mayor detalle aspectos de gobernanza, como los referidos a mecanismos de participación ciudadana y Consulta Previa (CP) de poblaciones indígenas, o los procesos de reasentamiento, enfoques de género, entre otros.
Inversiones chinas en la cuenca amazónica
Para dimensionar la importancia que puede tener la GDV se presenta a continuación una síntesis de las problemáticas ambientales y sociales enfrentadas por algunos proyectos seleccionados, ejecutados por empresas chinas o que han tenido alguna participación de estas. El Gráfico 2 resume estos casos.
Gráfico 2
Perú
La Hidrovía Amazónica, un proyecto en manos de un consorcio en el que participa la empresa china Sinohydro, y que tiene como objetivo garantizar condiciones de navegabilidad en los ríos Ucayali, Huallaga, Marañón y Amazonas, ha generado preocupación entre la población indígena por sus potenciales impactos en la salud y seguridad alimentaria, pues contempla obras de dragado en el lecho de ríos. Diversas entidades públicas han realizado más de 400 observaciones al EIA del proyecto, mientras que una investigación científica alertó, previo a la presentación el EIA, que los estudios en los que se basa no cuentan con una metodología adecuada para analizar la morfología de los ríos, es decir, la dinámica de sus sedimentos. Por otro lado, se ha evidenciado la falta de estudios técnicos y diversos incumplimientos de acuerdos de CP, tales como contar con un el reglamento de infracciones y sanciones ambientales para el transporte fluvial, entre otros, al mismo tiempo que inadecuados procesos de participación indígena y transparencia de información. En octubre de 2020, organizaciones indígenas demandaron públicamente al Estado la cancelación del proyecto. Otro proyecto de inversiones chinas en el Perú que viene vulnerando el derecho a CP es el Lote 58, proyecto de extracción de gas natural en la amazonía cusqueña, donde se ha omitido la consulta previa de medidas vinculadas a los diversos instrumentos de gestión ambiental del mismo.
Por otro lado, el proyecto de cobre Las Bambas fue adquirido por China Minmetals Corp. en agosto de 2014 a Glencore, por US$ 7,000 millones. Desde el 2015, las comunidades del área de influencia del proyecto manifestaron su desacuerdo con modificaciones no consultadas realizadas al EIA. Desde entonces se ha producido la pérdida de vida de cinco campesinos en medio de protestas de las poblaciones.
Según la Defensoría del Pueblo del Perú, las modificaciones al EIA del proyecto fueron posibles porque el Ministerio de Energía y Minas incumplió su propia normativa. Además, hubo cambios en la clasificación de vías, de vecinales a nacionales, realizados de forma inconsulta. Se debe considerar que estas modificaciones fueron planteadas por Glencore ante el Estado entre julio de 2013 y marzo de 2014, en medio del proceso de negociación para la venta del proyecto a China Minmetals.
Colombia
El Bloque Petrolero El Nogal es el mayor lote de hidrocarburos concesionado en este país y está en manos de Emeral Energy Plc., subsidiaria de la estatal China, Sinochem Corp.. Las poblaciones del área de influencia han manifestado su oposición al proyecto en distintos espacios internacionales como en el Examen Periódico Universal de Naciones Unidas (EPU) realizado a China el 2018. Los afectados protagonizaron marchas de protestas que fueron duramente reprimidas por la policía. El proyecto no ha pasado por un proceso de CP con pueblos indígenas pese a que se reconoce la presencia del pueblo Coreguaje en la zona de influencia directa, tema sobre el que ha habido información contradictoria desde el Gobierno colombiano. Por otro lado, su EIA ha sido cuestionado por no haber considerado la existencia y posible afectación de acuíferos, además de trabajar con información de una cuenca distinta a donde se asentaría el proyecto.
Ecuador
Cóndor Mirador es el primer proyecto minero de cobre a tajo abierto del país, y por el que el Gobierno ecuatoriano firmó el 2012 un contrato de explotación con Ecuacorriente S.A., subsidiaria del consorcio chino conformado por China Railways Construction Corporation y Tongling Nonferrus Metals. Ubicado en la Amazonía ecuatoriana, este proyecto no ha pasado por un proceso de CP. Además, se ha sustentado que su EIA presenta serios vacíos en cuanto a las metodologías de evaluación de riesgos, omisión de impactos (como drenajes ácidos) y la definición de zonas de influencia. Ha habido desalojos forzosos de comunidades indígenas Shuar en el área de influencia del proyecto, mientras que en diciembre de 2014, uno de los líderes indígenas, José Tendetza, fue encontrado sin vida. Tendetza había denunciado a inicios de ese año la ausencia de CP y hostigamiento a la población ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el China Development Bank y otros bancos chinos . El caso fue reportado en el EPU 2018.
También en Ecuador se tiene el proyecto hidroeléctrico Coca Codo Sinclair, a cargo de la empresa china Sinohydro, con el que el Gobierno busca abastecer el 30% de la demanda eléctrica del país. En el 2018, la Contraloría General emitió un informe en el que daba cuenta de fallas estructurales en la obra, además de encontrar que Sinohydro incumplió en obtener la licencia ambiental para la fase de operación del proyecto. Entre el 2007 e inicios del 2009, el mismo año que el Estado firma con Sinohydro el contrato para su construcción, tanto la capacidad de generación del proyecto como el monto a invertir fueron duplicados. Así, de una inversión estimada de US$ 987 millones, se llegó a un contrato por US$ 1979 millones, pese a que la opinión técnica contratada por el propio Gobierno no sustentaba tal incremento. Gran parte de esta inversión fue posible por un préstamo soberano del Eximbank de China por US$ 1,700 millones.
Brasil
La Hidroeléctrica São Manoel, en la cual China Three Gorges tiene el 33% de participación desde el 2013, obtuvo la aprobación de su EIA en setiembre de 2017 por parte del Instituto Brasilero de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA), pese a informes internos de la propia institución que recomendaban no aprobarlo. Adicionalmente, el proyecto no ha pasado por CP al pueblo indígena Kayabí. Cabe resaltar que tras una reforma administrativa realizada en IBAMA a mediados del 2017, poco antes de la aprobación de la licencia de São Manoel, la institución ofrece bonos a su personal técnico por EIA aprobados. El caso también fue reportado en el EPU 2018.
Bolivia
La hidroeléctrica Rositas, en Santa Cruz, fue concesionada en 2016 a un consorcio constituido por China Three Gorges y China International Water & Electric, y tiene un crédito aprobado por el Eximbank de US$ 1,000 mil millones. Comunidades indígenas guaraníes han demandado a la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE) por vulnerar el derecho a la CP del proyecto, el cual contempla inundar una superficie de 449km2 y afectar tres áreas naturales protegidas. Al mismo tiempo, se ha estimado que será la más ineficiente del país en términos de superficie inundada para generar una unidad de MW.
Comentarios finales
Los casos referidos previamente evidencian la enorme precariedad institucional de los países amazónicos, así como la fuerte interrelación entre los aspectos ambientales y sociales en torno a la realización de proyectos de inversión. Asimismo, como lo señala el reciente “Informe Dasgupta”, la problemática ambiental actual, asociada no solo al cambio climático sino a un proceso de extinción de especies sin precedentes, está fuertemente vinculada a fallas institucionales, las cuales están alineadas con un patrón de crecimiento que prioriza actividades económicas insostenibles y que incluso provee subsidios a actividades que degradan el ambiente.
En este contexto, la intención del Gobierno chino de contar con estándares ambientales exigibles y más robustos que guíen las decisiones de inversión de su banca y que sean efectivamente implementados por sus prestatarios, es ciertamente un paso positivo pero que adolece de una falla fundamental al no priorizar la gobernanza, es decir, espacios de coordinación, vigilancia, acceso a la información, transparencia, participación y consulta, desde donde las poblaciones en las zonas de influencia de proyectos puedan incidir en las diversas fases del ciclo de proyectos. Esta capacidad de incidencia, en particular en los casos de poblaciones indígenas, que suelen habitar en zonas con poca presencia del Estado, es particularmente necesaria en contextos con instituciones débiles o cooptadas por intereses particulares.
La GDV es plenamente consciente de los estándares y salvaguardas en temas sociales y de gobernanza en torno a inversiones, pues están contenidas en las prácticas internacionales que ha recopilado para su elaboración, las cuales a su vez son producto de la experiencia, a veces dolorosa, de la banca multilateral u otras instituciones. Así, su débil inclusión es una decisión política que esperemos sea corregida a la brevedad.
Finalmente, cabe recordar que todo lo anterior no exime a China, ni a ningún otro país cuyas empresas públicas o privadas inviertan en el exterior, de sus obligaciones extraterritoriales, independientemente de los marcos legales nacionales. Precisamente, a inicios del 2019, el Gobierno chino se comprometió a adoptar 284 recomendaciones surgidas en el marco del Examen Periódico Universal de las Naciones Unidas sobre derechos humanos al que fue sometido, una de ellas referida al principio de extraterritorialidad. Así, este país debe promover medidas que aseguren que sus inversiones sean compatibles con los derechos humanos y sean respetuosas con la gestión sostenible del medio ambiente.
Notas
[1] Christoph Nedopil, (2020). Interpretation of the “Guidance on Promoting Investment and Financing to Address Climate Change” for the Belt and Road Initiative (BRI). Ver: https://green-bri.org/interpretation-of-the-guidance-on-promoting-investment-and-financing-to-address-climate-change-for-the-belt-and-road-initiative-bri/
[2] Coalición Regional por la Transparencia y Participación, (2018). Inversión pública y financiamiento chino en América Latina. Ver: https://coalicionregional.net/wp-content/uploads/2018/04/boletin-inversion-publica-y-financiamiento-chino-2.pdf
[3] BRI International Green Development Coalition, 2020. Green Development Guidance for BRI Project Baseline Study Report. Ver: http://en.brigc.net/Reports/Report_Download/202012/P020201201717466274510.pdf
[4] Tsinghua University, 2019. Decarbonizing Belt and Road. Ver: https://www.climateworks.org/wp-content/uploads/2019/09/Decarbonizing-the-Belt-and-Road_report_final_lo-res.pdf
[5] Entrevista con Erick Solheim, ex Jefe del Programa Ambiental de las Naciones Unidas. Ver: https://dialogochino.net/en/climate-energy/erik-solheim-china-should-apply-stricter-standards-along-the-belt-and-road/
[6] El Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación (MICI) del Banco Interamericano de Desarrollo, tiene un esquema que podría influir el diseño de uno similar a ser implementado por la banca china. Ver: https://www.iadb.org/es/mici/mici-mecanismo-independiente-de-consulta-e-investigacion
[7] Recuperado de: https://www.proinversion.gob.pe/modulos/NOT/NOT_DetallarNoticia.aspx?%20ARE=0&PFL=1&NOT=3839
[8] Estudio de impacto ambiental de proyecto Hidrovía Amazónica recibe más de 400 observaciones. DAR, octubre 2019. Ver: https://dar.org.pe/estudio-de-impacto-ambiental-de-proyecto-hidrovia-amazonica-recibe-mas-de-400-observaciones/
[9] Best practices for the study of amazon rivers versus infrastructure development. Case EIA-d Amazon Waterway. UTEC, Junio 2019. Ver: https://www.dancingrivers.com/boletines
[10] Recuperado de: https://dar.org.pe/se-paraliza-proyecto-hidrovia-amazonica-por-incumplimiento-a-consulta-previa-y-falta-de-estudios/
[11] DAR, (2020). Observaciones a los Estándares Socioambientales en el EIA del Proyecto Hidrovía Amazónica. Ver: https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2020/10/Obs_EIA_Hidrovia.pdf
[12] Idem 11.
[13] Recuperado de: https://larepublica.pe/economia/2020/10/15/comunidades-indigenas-piden-la-suspension-del-proyecto-hidrovia-amazonica/
[14] Adquisición aprobada por junta de accionistas en julio del 2014.
[15] Recuperado de: https://elcomercio.pe/economia/peru/glencore-concreto-venta-bambas-us-7-000-millones-174578-noticia/
[16] Recuperado de: https://gestion.pe/peru/bambas-5-hechos-entender-brevemente-conflicto-zona-nndc-262703-noticia/
[17] Análisis sobre las modificaciones efectuadas al proyecto minero las Bambas. Informe N° 008-2016-DP/AMASPPI.MA, Defensoría del Pueblo. Ver: https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/05/Informe-de-Adjuntia-N-008-2016-Las-Bambas.pdf
[18] Caso Las Bambas: Informe especial 2015. Cooperacción. Ver: http://cooperaccion.org.pe/wp-content/uploads/2015/10/2015-10-Las-Bambas-informe-OCM.pdf
[19] Idem 17.
[20] Ver: https://www.reuters.com/article/us-sinochem-emerald-idUSTRE57B1SF20090812
[21] Recuperado de: https://sostenibilidad.semana.com/opinion/articulo/el-caso-del-bloque-petrolero-el-nogal-en-caqueta/35206
[22] Resolución del Ministerio del Interior: https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/recursos/archivos/CONSUTA%20PREVIA/CERTIFICACIONES%202013/228.pdf
[23] Idem 4
[24] Recuperado de: uhttps://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/los-dudosos-estudios-ambientales-de-la-explotacion-petrolera-en-caqueta/
[25] Revisión crítica del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del proyecto Mirador de la empresa Ecuadorriente. William Sacher, 2013. Ver: http://protectecuador.org/wp-content/uploads/2013/02/Revisi%C3%B3n-cr%C3%ADtica-del-Estudio-de-Impacto-Ambiental-EIA-del-proyecto-Mirador-de-la-empresa-Ecuacorriente-Ecuador.pdf
[26] Recuperado de: https://chinadialogue.net/en/business/6966-chinese-banks-ignore-pleas-of-ecuador-mining-campaigners/
[27] Recuperado de: https://www.elcomercio.com/actualidad/contraloria-coca-codo-sinclair-fisuras.html
[28] Recuperado de: https://www.planv.com.ec/investigacion/investigacion/la-grieta-usd-2000-millones-coca-codo-sinclair
[29] Recuperado de: https://www.saomanoelenergia.com.br/en/institutional
[30] Ver: https://news.mongabay.com/2017/09/amazon-dam-defeats-Brazils-environment-agency-commentary/
[31] Ver: https://sustentabilidade.estadao.com.br/noticias/geral,governo-liga-pagamento-de-bonus-para-servidores-a-licencas-ambientais,70001869763
[32] Ver: https://www.reuters.com/article/energia-bolivia-china-idARL2N1BR1J4
[33] Ver: https://es.mongabay.com/2018/04/hidroelectrica-rositas-bolivia-consulta-previa/
[34] Ver: https://es.mongabay.com/2020/01/hidroelectrica-rositas-indigenas-y-ambientalistas-temen-reactivacion-de-polemico-proyecto/
[35] 11 revelaciones de la ficha ambiental de Rositas. Fundación Solón. Junio 2018. Ver: https://fundacionsolon.org/2018/06/05/11-revelaciones-de-la-ficha-ambiental-de-rositas/
[36] Partha Dasgupta, (2021). Final Report: The Economics of Biodiversity. London HM Treasury.
[37] Recuperado de: https://dar.org.pe/coica-succeeded-china-adopts-recommendations-on-human-rights-in-its-international-investments/