Fernando Rivera Rua
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR)
En el 2011 se aprobó la Ley de Consulta Previa (Ley N°29785) y en el 2012 su respectivo Reglamento. Esta norma reconoce el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados antes de adoptar medidas administrativas o legislativas que los afecten directamente.
A la fecha, se han llevado a cabo más de 100 procesos de consulta previa, esto ha permitido a los pueblos indígenas evaluar la implementación de estos procesos y sacar lecciones aprendidas. De allí que en diálogo con las experiencias de otros pueblos indígenas de la cuenca amazónica ha venido emergiendo la pregunta sobre ¿cómo fortalecemos y complementamos el derecho a la consulta previa y su implementación?
En el 2022 entró en vigencia la Sentencia de Acción Popular N° 29126-2018 LIMA, que corrige el Reglamento de la Ley de Consulta Previa y elimina las disposiciones que permitían que las medidas vinculadas a servicios públicos (como carreteras, hidrovías, líneas de transmisión eléctrica, entre otros) sean exceptuadas del derecho a la consulta previa (DAR, 2022).
En este contexto, el Estado ha estado promoviendo la construcción de varias carreteras para “integrar” la Amazonía, como el proyecto vial Bellavista-Mazán-Salvador-El Estrecho (BMSEE). El segundo tramo de esta carretera se encuentra actualmente en proceso de consulta previa, y en ella viene participando la comunidad nativa Centro Arenal y la Organización Regional de Pueblos Indígenas del Oriente (ORPIO), con asistencia técnica de Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR). Esta es la primera consulta previa llevada a cabo por el MTC para un proyecto vial, en cumplimiento de la sentencia descrita anteriormente.
A partir del intercambio de experiencias y de las lecciones aprendidas, las organizaciones indígenas bases de AIDESEP han tomado la iniciativa de construir sus propios protocolos autónomos de consulta.
En el año 2022, ORPIO aprobó su “Propuesta de protocolo de consulta previa de los pueblos indígenas en el marco de proyectos de infraestructura”, donde explica que un protocolo de consulta es “una herramienta que refuerza el derecho a la consulta previa y facilita su implementación acorde a los contextos, realidades y de una manera efectiva. Con el objetivo de suprimir los vacíos que se presentan en la práctica, el protocolo nos permite establecer rutas para la adecuada implementación de una consulta” (p. 11).
En esa misma línea, la Organización Regional Aidesep Ucayali (ORAU) aprobó su “Protocolo de Consulta Previa de ORAU” donde señalan que los protocolos autónomos “expresan desde las cosmovisiones de los pueblos indígenas, su sentir sobre el derecho a la consulta y proponen criterios que deben ser respetados para su implementación. Esta experiencia ha permitido que los pueblos integren el derecho a la consulta como un mecanismo para proteger sus vidas y sus territorios, y como una condición previa para las decisiones del Estado que puedan afectar los derechos indígenas” (2023, p. 6).
Foto: DAR
Estas experiencias nos muestran que los protocolos autónomos de consulta se convierten en una herramienta para facilitar la implementación de la Ley de Consulta Previa, donde los pueblos indígenas definen desde su perspectiva los principios, procedimientos y condiciones para una buena consulta previa.
En el marco de la consulta previa del tramo II de la vía BMSEE, la comunidad nativa Centro Arenal constató la limitada información que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) estaba brindando, sin ofrecer información concreta sobre los impactos ambientales, económicos, sociales y culturales que podría ocasionar esta carretera. Sin embargo, Centro Arenal logró que el MTC se comprometiera a compartir una serie de informes y estudios complementarios sobre estos aspectos (Rivera, 2024).
Uno de los compromisos asumidos por la comunidad fue la elaboración de una serie de recomendaciones al Estado a través de un protocolo de consulta propio que permita mejorar el proceso de consulta, así como la planificación de proyectos en la Amazonía. Desde esa fecha, la comunidad se ha ido reuniendo para dialogar y sistematizar su reflexión sobre el proceso de consulta, la afectación a sus derechos colectivos, y recientemente ha finalizado el proceso con una presentación y aprobación final de este protocolo en asamblea comunal realizada el 11 de agosto de este año.
El protocolo de Centro Arenal no es un documento administrativo, sino un ejercicio de desarrollo de su derecho a la libre determinación, que ha sido construido desde la comunidad, en un contexto donde los procesos de consulta que ha implementado el Estado suelen ser apresurados, administrativos y poco interculturales.
El pueblo Murui Bue de Centro Arenal señala que lejos de oponerse a la implementación de la Ley de Consulta Previa, su protocolo la complementa, profundiza y mejora, al permitir que los pueblos indígenas expresen desde su perspectiva cómo quieren ser consultados, quiénes deben participar, qué tiempos necesitan para deliberar, cómo debe brindarse la información y qué principios deben guiar el proceso. Así, se busca asegurar que la consulta se acerque a su objetivo central: obtener el consentimiento del pueblo indígena.
Este argumento va en contra de la perspectiva que señala que la consulta previa es una traba para el desarrollo; desde esta mirada se podría argumentar que los protocolos autónomos podrían demorar más la ejecución de proyectos de carreteras. Sin embargo, lo que realmente retrasa estos proyectos no es la participación indígena, sino la improvisación del propio Estado que demora o presenta expedientes de diseño, estudios de impacto ambiental incompletos o poco rigurosos.
La falta de información clara y transparente, sumada a pocos recursos económicos y técnicos para facilitar el diálogo y la implementación de la consulta, como se evidenció en la consulta del tramo II de la carretera BMSEE (Alejo, 2025), pone en riesgo no solo la calidad de una consulta previa, sino la viabilidad de la propia iniciativa propuesta por el Estado. Entonces, la consulta previa y los protocolos autónomos no son un obstáculo sino una oportunidad para que el Estado realice bien las cosas desde el inicio.
El protocolo de Centro Arenal detalla las amenazas a sus derechos colectivos, especialmente de afectaciones a su territorio como las invasiones por parte de otras comunidades y asociaciones, la deforestación y la superposición de títulos individuales. En este documento, la comunidad ha definido las condiciones logísticas, técnicas y políticas para la realización de un buen proceso de consulta, que muchas veces no son tomadas en cuenta por los funcionarios de diversos sectores del Estado. También están proponiendo las etapas donde se organizan para participar de un proceso de consulta que se complementa con las etapas señaladas en la Ley de Consulta Previa.
Asimismo, el protocolo también realiza una serie de recomendaciones al Estado para mejorar la planificación de políticas y proyectos en la Amazonía, como el enfoque centrado en las necesidades locales, la evaluación de riesgos, la supervisión y fiscalización, la participación efectiva en proyectos viales y una gobernanza transparente (DAR, 2022).
Finalmente, para el pueblo Murui de Centro Arenal, la consulta previa debe ser un derecho efectivo, no un simple trámite administrativo, y debe realizarse desde la fase de diseño del proyecto. Exigen que se garantice el cumplimiento de los acuerdos a través de un plan de monitoreo liderado por sus propias organizaciones indígenas.
La experiencia del pueblo Murui al elaborar su protocolo es parte de un proceso latinoamericano más amplio, donde los propios pueblos indígenas han elaborado sus propios mecanismos jurídicos para garantizar su participación en las decisiones que los afectan, como el caso de los pueblos indígenas de Brasil, que fueron los primeros en elaborar protocolos autónomos de consulta como una afirmación institucional del pueblo indigena frente al Estado (Marés, 2021).
A partir de esta experiencia, en el 2017 se creó en Brasil el Observatorio de Protocolos Autónomos que ha ido sistematizando y difundiendo estas experiencias; articulando redes de investigadores, pueblos indígenas y organizaciones sociales que monitorean la implementación de estos protocolos; y visibilizando casos de éxito, amenazas y vacíos legales en su aplicación.
La experiencia de la comunidad nativa Centro Arenal ofrece una serie de aprendizajes a este espacio internacional, ya que la elaboración de su protocolo autónomo de consulta permite dotar de mayor contenido a la Ley de Consulta Previa, respetando no solo el procedimiento, sino también el sentido de participación previa, libre e informada, que señala el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). El Estado, al reconocer los protocolos de consulta, fortalecería la democracia, la legitimidad y sostenibilidad de las políticas y proyectos que promueve en la Amazonía, y en los territorios indígenas en general.