Foto: RPP
Autoras: Adriana Castro y Evonnie Meneses
- Introducción
El Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Ministerio del Ambiente (MINAM) desarrolla, principalmente, su estructura organizacional interna y funciones específicas, esto en el marco del principio de legalidad. Las funciones del ROF están amparadas en normas que rigen la materia, tales como: DL N° 1013, que aprueba la Ley de creación, organización y funciones del MINAM; Ley General del Ambiente, Ley N° 28611; Ley orgánica de aprovechamiento sostenible de recursos naturales, Ley N° 26821; Ley del Sistema Nacional de Evaluación y de Impacto Ambiental, Ley N° 27446; Ley Marco sobre Cambio Climático, Ley N° 30754 entre otras normas ambientales.
Así, en el presente artículo, señalaremos las principales modificaciones entre el ROF del MINAM del año 2017, aprobado mediante Decreto Supremo N° 002-2017-MINAM (en adelante, ROF 2017), y el Texto Integrado del ROF del MINAM del año 2021, aprobado recientemente mediante Resolución Ministerial N° 167-2021-MINAM (en adelante, ROF 2021).
- Principales cambios evidenciados
Se incorpora el enfoque de derechos humanos, género e interculturalidad. Sobre el particular, alertamos un cambio importante en el marco del ejercicio de competencias del MINAM, puesto que, el artículo 3 del ROF 2021, incorpora este enfoque relevante en cuanto al tratamiento con los pueblos originarios del país, el rol de la mujer y la lucha constante por los derechos humanos vinculados al ambiente sano y la dignidad de la persona.
Respecto al enfoque de interculturalidad, éste se ha incorporado también en el artículo 3 del ROF 2021, el cual es concordante con la Política Nacional para la transversalización del enfoque intercultural, aprobada por DS N° 005-2015-MC, que tiene dos lineamientos importantes en el marco del eje de política I “fortalecer la capacidad de gestión intercultural del Estado”, que son principalmente (i) transversalizar el enfoque intercultural en las políticas públicas, planes, planes, programas, y proyectos de los sectores, y (ii) Garantizar estándares de calidad en la prestación de servicios públicos a la ciudadanía que cumplan con criterios pertinentes a las realidades socioculturales y lingüísticas de los diversos grupos culturales.
Respecto a la Política Nacional del Ambiente, en el ROF del 2017, la función de formularla recaía en el Despacho ministerial y la Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental. Actualmente, en el ROF 2021, específicamente, en el artículo 90, si bien se establece que la función de conducir el seguimiento y su evaluación recae en el citado órgano de línea, en el artículo 93, se precisa que la función de elaborarla recae en su nueva unidad orgánica, la Dirección de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental. De esta manera, se advierte que el despacho Ministerial ya no tiene funciones con respecto a la elaboración de la política nacional del ambiente.
Sobre la Política y Estrategia Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Naturales, se observa que el literal “a” del artículo 10 del ROF 2021, establece la función del Despacho Viceministerial de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales limitándose solo a “formular, coordinar, ejecutar y supervisar la Estrategia”, eliminando la función con respecto a la Política, establecida en el ROF de 2017. Asimismo, en el literal b del mismo artículo del ROF 2021, se adiciona la función de diseñar los instrumentos de planificación vinculados a la Gestión Integrada de los recursos naturales y supervisar su implementación. Cabe señalar que, recientemente, a través de la Resolución Ministerial N° 136-2021-MINAM se aprobaron los Lineamientos para la Gestión Integrada de los Recursos Naturales, que tiene como objetivo promover y orientar el desarrollo e implementación de la Gestión Integrada de los Recursos Naturales.
Respecto a la Política Nacional de Ordenamiento Territorial y otras herramientas de “Ordenamiento Territorial” y la “Estrategia Nacional de Cambio Climático, de Lucha contra la Desertificación y Sequía, de Diversidad Biológica”, se observa que no hay cambios en relación al ROF 2017, puesto que las funciones de diseño e implementación de las mismas, previstas en los literales “c” y “f” del artículo 10, continúa a cargo del Despacho Viceministerial de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales.
En relación a la economía circular, esta es una novedad en el ROF 2021, puesto que el literal “f” del artículo 12 incorpora la función de “impulsar la economía circular en coordinación con las entidades competentes” a cargo del Despacho Viceministerial de Gestión Ambiental. De igual manera, integra el “enfoque de economía circular” en las funciones de varios órganos de línea como la Dirección General de Calidad Ambiental, artículo 99; en la Dirección de Calidad Ambiental y Ecoeficiencia, artículos 101 y 102; y en la Dirección de Instrumentos de Gestión de Residuos Sólidos, artículo 109.
Sobre el acceso a la información, participación y justicia ambiental, esta función es nueva en relación al ROF 2017, y recae en el Despacho Viceministerial de Gestión Ambiental, establecida en el literal “m” del artículo 12 del ROF 2021. Así, dicho artículo adiciona la nueva función de promover estrategias para prevenir, reducir y realizar seguimiento a la comisión de delitos e infracciones ambientales.
- Modificaciones en la estructura orgánica y funciones de los órganos de línea
Ahora bien, otros cambios significativos que hemos identificado se han llevado a cabo a nivel de la Estructura Orgánica del MINAM (Título II, Artículo 5, ROF 2021). En ese sentido, la principal modificación se produjo a nivel de los Órganos de Línea y sus funciones.
3.1. Dirección General de Cambio Climático y Desertificación
Teniendo en cuenta que en el año 2018 y 2019 se publicó la Ley Marco sobre Cambio Climático y su Reglamento, respectivamente; y que en el marco del Acuerdo de París (párrafo 24) los países como el Perú deben comunicar o actualizar las NDC cuyo plazo comprenda hasta 2030, y luego de eso cada cinco años. El ROF 2021 en relación al anterior ROF 2017, incorpora funciones adicionales en cumplimiento a lo previsto en los recientes dispositivos normativos de la materia y compromisos internacionales en la materia.
Siendo así, el artículo 68 del ROF 2021, define a este órgano de línea como el responsable de orientar y conducir la gestión integral del cambio climático. Asimismo, se nota que las principales funciones incorporadas son: diseñar, conducir y gestionar el Sistema de Monitoreo de las Medidas de Adaptación y Mitigación; conducir y monitorear la Estrategia Nacional ante el Cambio Climático, las NDC y la Estrategia Nacional de lucha contra la desertificación y sequía; conducir la elaboración y consolidar los reportes de cumplimiento de las metas de adaptación, mitigación de GEI y desertificación de los compromisos asumidos; conducir la implementación del Registro Nacional de Medidas de Mitigación (RENAMI) y huella de carbono; y supervisar el RENAMI y autorizar la transferencia de las unidades de reducciones de emisiones de GEI; conducir la implementación de la REDD+.
Cabe señalar que, el ROF 2021, adicionan funciones a sus dos unidades orgánicas: (i) Dirección de Adaptación al Cambio Climático y Desertificación y (ii) Dirección de Mitigación de Gases de Efecto Invernadero.
3.1.1. Dirección de Adaptación al Cambio Climático y Desertificación
El artículo 71 del ROF 2021, define a esta unidad orgánica como la encargada de formular y promover la implementación de herramientas para la adaptación al cambio climático, lucha contra la desertificación y sequía.
Entre los principales cambios evidenciados en relación al ROF 2017, se observa que las funciones incorporadas para esta unidad orgánica son: elaborar e implementar el componente de adaptación al cambio climático, de la Estrategia Nacional de Cambio Climático; de las NDC, incluyendo su reporte periodico; y de la Estrategia Nacional de Lucha contra la desertificación y sequía; asimismo se encarga de administrar e implementar el Sistema para el Monitoreo de las Medidas de Adaptación y Mitigación en su componente de adaptación al cambio climático; así como, de desarrollar la posición nacional para el componente de adaptación, en el marco de la CMNUCC.
3.1.2. Dirección de Mitigación de Gases de Efecto Invernadero
El artículo 72 del ROF 2021, define a esta unidad orgánica como la encargada de formular y promover la implementación de herramientas para la reducción de emisiones de GEI a nivel nacional.
Entre los principales cambios evidenciados en relación al ROF 2017, se percibe que las funciones incorporadas para esta unidad orgánica son: promover espacios y mecanismos de coordinación que favorezcan la mitigación de los GEI; implementar y administrar el componente de mitigación del Sistema para el Monitoreo de las Medidas de Adaptación y Mitigación al cambio climático, así como las herramientas de Monitoreo Reporte y Verificación (MRV), tales como la línea base de emisiones y remociones de GEI, Infocarbono, huella de carbono y RENAMI; desarrollar la posición nacional y participar en el marco de la CMNUCC en el componente de mitigación de GEI; diseñar y monitorear la implementación de la REDD+, de la gestión de las salvaguardas para REDD+, entre otras herramientas para su implementación.
3.2. Nueva estructura en los Órganos de Línea
En primer lugar, el ROF 2021, en relación al ROF 2017 modificó los siguientes órganos de línea: (i) “Dirección General de Ordenamiento Territorial Ambiental” y (ii) “Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental”.
Así, en el nuevo ROF 2021, estos se han convertido en los siguientes órganos: (i) “Dirección General de Ordenamiento Territorial y de Gestión Integrada de los Recursos Naturales”, ahora subdividida en la nueva “Dirección de Instrumentos para el Ordenamiento Territorial y la Gestión Integrada de los Recursos Naturales”, y la “Dirección de Monitoreo y Evaluación de los Recursos Naturales del Territorio”, la cual no presenta mayores modificaciones en su denominación y (ii) “Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental”, a la cual se le agregaron unidades orgánicas en el ROF actual. Así, ahora presenta tres subdivisiones: la “Dirección de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental”, la “Dirección de Gestión Ambiental Descentralizada y Participativa” y la “Dirección de Gestión de Evaluación de Impacto Ambiental”.
3.2.1. Dirección General de Ordenamiento Territorial y de Gestión Integrada de los Recursos Naturales
El ROF actual define, en el artículo 75, a la Dirección General de Ordenamiento Territorial y de la Gestión Integrada de los Recursos Naturales
como el órgano de línea responsable de conducir la elaboración de herramientas, instrumentos y procedimientos que contribuyan a la Gestión del Territorio y ordenamiento territorial en el ámbito de su competencia. Asimismo, apunta que depende jerárquicamente del Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales.
Del mismo modo, observamos algunas modificaciones en cuanto a sus funciones. Por ejemplo, en el ROF 2017, la Dirección poseía solo la facultad para “proponer” la aprobación de los expedientes técnicos de Zonificación Forestal. Sin embargo, en la actualización, la Dirección posee la facultad para “aprobar” los expedientes técnicos de Zonificación Forestal, elaborados por el Gobierno Regional respectivo, esto conforme al artículo 28 del Reglamento para la Gestión Forestal, aprobado por Decreto Supremo N° 018-2015-MINAGRI. Asimismo, el anterior ROF enfoca las funciones de esta dirección en torno a “conducir” la formulación de lineamientos e instrumentos para el ordenamiento territorial ambiental. Sin embargo, el actual ROF centra su atención, principalmente, en “ proponer” y “aprobar” los lineamientos relacionados al ordenamiento territorial; así como, las normas vinculadas al uso y ocupación sostenible del territorio.
3.2.1.1. Dirección de Instrumentos para el Ordenamiento Territorial y la Gestión Integrada de los Recursos Naturales
Esta nueva subdivisión ostenta funciones particulares que coadyuvan a las del órgano de línea del cual depende. Por ejemplo, supervisa la implementación del proceso de ordenamiento territorial, formula normas vinculadas en dicha materia, elabora opiniones técnicas sobre la aprobación de los expedientes de Zonificación Forestal y sobre propuestas de instrumentos técnicos normativos, en el marco de sus competencias. Del mismo modo, se encarga de administrar el Registro Nacional de Zonificación Ecológica Económica.
3.2.1.2. Dirección de Monitoreo y Evaluación de los Recursos Naturales del Territorio
Esta unidad orgánica se ha mantenido en el actual ROF; sin embargo, algunas de sus funciones han variado, y se han amplificado. Por ejemplo, ahora se encarga de elaborar el diseño e implementación de instrumentos para el monitoreo y evaluación espacial de los componentes del territorio a nivel nacional. Asimismo, se ha incorporado la función de identificar medidas de infraestructura natural y soluciones basadas en la naturaleza para contribuir a la gestión territorial. Del mismo modo, ahora se encarga de elaborar los informes respecto a la solicitud de autorización de cambio de uso actual de la tierra en tierras de dominio público.
Por otro lado, identificamos hasta dos funciones que se han mantenido, y son de especial relevancia. Así, esta dirección sigue a cargo de elaborar y actualizar el inventario nacional del patrimonio natural, y de administrar la infraestructura de Información Geográfica del Ministerio, en el marco de la articulación con el SINIA.
3.2.2. Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental
Este órgano de línea se ha mantenido en el actual ROF 2021; sin embargo, similar a los casos anteriores, han variado sus funciones y unidades orgánicas. En ese sentido, se agregaron tres (3) unidades orgánicas: (i) Dirección de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental, (ii) Dirección de Gestión Ambiental Descentralizada y Participativa y (iii) Dirección de Gestión de Evaluación e Impacto Ambiental.
La Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental es el órgano de línea responsable de diseñar y formular la Política Nacional de Ambiente; así como, los instrumentos de planificación ambiental de carácter nacional en materia de gestión ambiental. Del mismo modo, se encarga de elaborar lineamientos para la formulación de políticas, estrategias y planes ambientales en el marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA). Asimismo, otra función de especial relevancia es conducir el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).
En ese sentido, las funciones de la Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental también han variado. En el ROF 2017 se indica que este órgano de línea deberá realizar las “acciones de seguimiento” a la implementación del SNGA. Sin embargo, en el ROF 2021, se hace mayor énfasis hacia la “dirección y supervisión” de la implementación del SNGA. Así como, la proposición de los instrumentos técnicos- normativos correspondientes para el funcionamiento del último y del SEIA. Del mismo modo, en el anterior ROF se señalaba que este órgano de línea se encarga de aprobar las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE), mientras que en el ROF 2021 indica que se encarga de la conducción de la elaboración del Informe Ambiental sobre las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE), esto conforme al numeral 4.3 del artículo 4 de la Ley del SEIA.
Asimismo, en el ROF 2017 se indica que este órgano de línea se encarga solo de “identificar” a la autoridad competente encargada de dirigir el proceso de evaluación de impacto ambiental de proyectos de inversión sujetos al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), y determinar la exigibilidad de la certificación ambiental de proyectos de inversión que no se encuentren en el Listado de Inclusión de Proyectos de Inversión sujetos al SEIA (o norma legal expresa), o cuando existieran vacíos, superposiciones o deficiencias normativas. Mientras que en el ROF 2021, se indica que esta dirección posee la facultad de “emitir opinión técnica vinculante” respecto de los supuestos mencionados anteriormente.
Del mismo modo, se le atribuye la facultad de “dirigir” la elaboración de los mecanismos de articulación para optimizar el acceso a la justicia ambiental en el marco del SNGA. Así como, proponer procedimientos y protocolos de prevención de riesgos, para fomentar el cumplimiento normativo ambiental de los integrantes del SNGA.
3.2.2.1. Dirección de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental
Esta nueva unidad orgánica de línea se encarga de elaborar instrumentos técnicos-normativos para el funcionamiento del SNGA y de realizar el seguimiento a la implementación del mismo. Del mismo modo, formula, evalúa y realiza el seguimiento de la Política Nacional del Ambiente.
Asimismo, dentro de sus funciones se encuentra evaluar las normas en materia ambiental en coordinación con las unidades de organización del Ministerio y sus Organismos Públicos adscritos. Asimismo, otra de sus funciones de relevancia es evaluar y emitir opinión previa sobre proyectos normativos relacionados a políticas e instrumentos de gestión ambiental.
3.2.2.2. Dirección de Gestión Ambiental Descentralizada y Participativa
Esta nueva unidad orgánica se encarga de la formulación, seguimiento y evaluación de los instrumentos técnicos-normativos, estrategias y mecanismos para el funcionamiento de los Sistemas Regionales y Locales de Gestión Ambiental, en el marco del SNGA. Asimismo, se encarga de la articulación de la gestión ambiental descentralizada y participativa;por lo que brinda acompañamiento técnico para su implementación.
Del mismo modo, tiene como función evaluar y emitir opinión previa sobre los proyectos normativos relacionados a la gestión ambiental regional y local. Asimismo, elabora los criterios e indicadores para medir el desempeño de la gestión ambiental de los Gobiernos Regionales y Locales, y de las Comisiones Ambientales Regionales y Municipales.
3.2.2.3. Dirección de Gestión de Evaluación de Impacto Ambiental
Del mismo modo, esta recién implementada unidad orgánica se encarga de formular normas, instrumentos, y lineamientos para el funcionamiento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y su articulación con otros sistemas funcionales. En ese sentido, también realiza la evaluación y seguimiento de dicho sistema.
Asimismo, esta unidad tiene la función específica de elaborar el Informe Ambiental sobre las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE), y de revisar de manera aleatoria los estudios de impacto ambiental aprobados por las autoridades competentes. Del mismo modo, se encarga de elaborar la opinión técnica vinculante respecto de la identificación de la autoridad competente o del requerimiento de la certificación ambiental en el caso de que un proyecto de inversión no se encuentre expresamente señalado en el Listado de Inclusión de Proyectos comprendidos en el SEIA.
- Conclusiones
Entre los principales cambios evidenciados resaltan la incorporación del enfoque de género e interculturalidad en el ejercicio de competencias del MINAM y sus órganos. Asimismo, otros cambios significativos que hemos identificado se han llevado a cabo a nivel de la Estructura Orgánica del MINAM (Título II, Artículo 5, ROF 2021). En ese sentido, la principal modificación se produjo a nivel de los Órganos de Línea y sus funciones. En ese sentido, en el ROF 2021 observamos que se han modificado los siguientes órganos de línea, principalmente: la “Dirección General de Ordenamiento Territorial Ambiental” y la “Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental”. Asimismo, en el marco de la Ley marco sobre el Cambio Climático, Ley N° 30754, su Reglamento y los compromisos internacionales en materia de cambio climático asumidos por el País, se han incorporado funciones en la Dirección General de Cambio Climático y sus dos unidades orgánicas, entre las que resaltan la de orientar y conducir la gestión integral del cambio climático, así como el de diseñar, conducir y gestionar el Sistema para el Monitoreo de NDC de mitigación y adaptación.
Por otro lado, respecto a la Política Nacional del Ambiente, en el ROF 2017, la función de formularla recaía en el Despacho ministerial y la Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental, ahora en el ROF 2021, sólo recae en el órgano de línea. Del mismo modo, en cuanto a la Política y Estrategia Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Naturales, se advierte que en el ROF 2021, la función del Despacho Viceministerial de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales se limita solo a “formular, coordinar, ejecutar y supervisar la Estrategia”. Asimismo, en cuanto a la Política y otras herramientas de “Ordenamiento Territorial” y la “Estrategia Nacional de Cambio Climático, de Lucha contra la Desertificación y Sequía, de Diversidad Biológica”, se observa que no hay mayores cambios,
Asimismo, la inclusión de la economía circular es una novedad en el ROF 2021, puesto que se agregó como una de las funciones del Despacho Viceministerial de Gestión Ambiental. Por último, cabe señalar que se ha agregado la función sobre el acceso a la información, participación y justicia ambiental, la cual recae en el Despacho Viceministerial de Gestión Ambiental, y resalta el objetivo de promover estrategias para prevenir, reducir y realizar seguimiento a la comisión de delitos e infracciones ambientales.
Anexos
Cuadro comparativo del ROF MINAM 2017 y del ROF MINAM del 2021
ROF del MINAM del año 2017, aprobado mediante Decreto Supremo N° 002-2017-MINAM
ROF del MINAM del año 2021, aprobado mediante Resolución Ministerial N° 167-2021-MINAM