CHECK LIST DE LA DECLARACIÓN CONJUNTA DE INTENCIÓN PERÚ, NORUEGA Y ALEMANIA-DCI

Escribe: Gabriela Soto, especialista del Programa Cambio Climático y Bosques 

Derecho, Ambiente y Recursos Naturales – DAR

Avances reportados al 2019 y nuevos retos frente a la COVID-19

El 2020 nos sorprendió con una pandemia global causada por la enfermedad denominada COVID-19, que, al llegar a nuestro país, ha puesto en jaque el habitual funcionamiento de la administración pública y visibilizado las falencias en el desarrollo de las acciones orientadas a contener su expansión. Estas semanas hemos sido testigos de cómo la actuación estatal para atender los efectos letales de la COVID-19 en territorio nacional no han sido suficientes para salvaguardar la salud de la población teniendo como desenlace la pérdida de miles de personas.

Sin embargo, el actual contexto en el que vivimos, no debe hacernos perder de vista la gran amenaza que la crisis climática actual representa para el Perú y que cobra mayor relevancia al ser nosotros, uno de los países más vulnerables frente a este fenómeno. Ante la difícil situación generada por la pandemia, resulta pertinente preguntarnos si el desempeño del Estado sería similar ante los riesgos e impactos que el cambio climático ocasionaría en nuestro país, pues mientras que la pandemia será momentánea, este último seguirá su curso. En ese sentido, resulta fundamental que los niveles de gobierno den muestras de coordinación, pertinencia y eficacia ante coyunturas críticas como la que representa el avance del cambio climático a nivel global. Asimismo, será imperioso e ineludible que los diversos niveles de gobierno ejerzan un rol de liderazgo para continuar apoyando la implementación de iniciativas que aborden esta problemática urgente. Diversas son las iniciativas que promueven la implementación de acciones que contribuyan a la disminución de emisiones de Gases de Efecto Invernadero, principal motor del cambio climático, y que consideran la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+) como eje central de sus actividades en territorio peruano. Una de ellas es la Declaración Conjunta de Intención sobre REDD+ (DCI).

Este acuerdo de cooperación internacional suscrito entre Perú, Noruega y Alemania tiene como principal propósito la reducción de emisiones por deforestación y degradación en el Perú así como contribuir a la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques. Un dato a considerar es que este año finaliza la vigencia del mismo, cuyo inicio de actividades fue en el 2015 y que, sin lugar a dudas, supondrá un replanteamiento de las intervenciones o medidas adoptadas por los distintos niveles de gobierno, para cumplir con los resultados comprometidos en la Fase I y II del Acuerdo.

Pero si recordamos que, en el marco de la DCI, el Gobierno Noruego se comprometió a contribuir con 1800 millones de coronas noruegas (NOK) – equivalente en US$ 177.076.800,00 ^[1] – con el Estado Peruano, la situación se pone seria, pues hablamos de un enfoque de pago por resultados que solo será efectivo por el cumplimiento de las metas consideradas para las 2 Fases del Acuerdo. Esto motivará a que la presión hacia los sectores responsables se incremente de manera exponencial en este último año e involucrará que, el avance del Acuerdo hasta el 2019 sea sumamente significativo para que este año la paralización o reducción de actividades, no afecte la posibilidad de acceder a este fondo tan necesario para la implementación de las políticas públicas nacionales sobre la conservación de bosques y la reducción de la deforestación.

En el marco de la implementación del Acuerdo, el Gobierno Noruego ha realizado dos (2) desembolsos a través del Proyecto PNUD-DCI “Preparando el camino para la plena implementación de la fase de transformación de la DCI”. La primera etapa del proyecto, desarrollada del 2017 al 2019, tuvo como primer abono un total de US$ 6.1 millones. La segunda etapa de ejecución inició en el 2019 y finalizará en marzo del 2021, considerando un pago de US$ 5.9 millones. Ambos desembolsos han venido apoyando la culminación de diversos procesos a nivel territorial, pero debemos resaltar que del monto final comprometido de US$ 177 millones, solo se ha logrado el soporte de Noruega con US$ 12 millones, correspondiendo a un 7% del total para la implementación de la Fase II del Acuerdo.

El año pasado, desde Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), como parte del seguimiento y monitoreo a este Acuerdo y a partir de la revisión de los documentos oficiales, pudimos encontrar que respecto a los 06 entregables comprometidos en la Fase I o Fase de Preparación al 2018, existió un avance del 75%. Por otro lado, de la revisión de los hitos reportados al mismo año para la Fase II o Fase de Transformación, el avance fue de un 67.5%. Si bien estos números podrían dar la impresión que las cosas han estado yendo bien,  al hacer una revisión más detallada, encontramos que, a excepción del Entregable 05, los avances por cada entregable respecto a su meta de cumplimiento aún son reducidos. Para una muestra de ello, tenemos los siguientes puntos:

• El Entregable 3 del Acuerdo tiene por objetivo la reducción en un 50% del área remanente de bosque que se encuentre sin categorización. La brecha a superar al 2020 es de 8,367, 779 ha; sin embargo, de acuerdo al reporte, hasta el 2018 solo se avanzó con categorizar 364,934.95 ha de bosque en las modalidades de Titulación de Comunidades Nativas, Establecimiento de ANP y Unidades de Ordenamiento Forestal (UOF), lo que significó un avance del 4.3% del Entregable 03 respecto a su meta al 2020.
• El Entregable 4 tiene como objetivo incrementar la regulación de tierras indígenas, especialmente comunidades nativas, en al menos 05 millones de hectáreas. La brecha a superar al 2020 corresponde cerca de 4 millones de hectáreas, por lo que, para el 2018 se programó el cumplimiento para la titulación de 1 millón de hectáreas de territorio indígena; sin embargo, el reporte de ese año, nos informó que tan solo se avanzó en la titulación de 124, 464, 45 ha, es decir, solo el 12% de lo planificado al 2018 y un 3% correspondiente a la meta del Entregable 04 al 2020.

Teniendo como marco esta información, hace una semana el Ministerio del Ambiente, a través de la Dirección General de Cambio Climático y Desertificación (DGCCD), encargada de la coordinación y articulación para la implementación del Acuerdo, difundió a la ciudadanía en general, el Reporte de Cumplimiento de la DCI al 2019. En esta oportunidad y adicional a la información presentada, desde DAR queremos hacer énfasis en los puntos más resaltantes en virtud del seguimiento que venimos dando  desde nuestra institución al Acuerdo: 1) Novedades por Región Amazónica, 2) Nivel de Avance sobre los Entregables, 3) Dos procesos necesarios pero pendientes: RCTCUM y Titulación de tierras y 4) Nuevos retos para la DCI frente al COVID-19.

1) Novedades por Región Amazónica

Es la primera vez que un reporte del Acuerdo brinda un panorama general de los avances de las siete (7) regiones amazónicas en cuanto al nivel de deforestación en sus territorios y los avances en el cumplimiento de sus competencias directas, según los compromisos de la DCI. Lamentablemente, a pesar de los esfuerzos realizados, los departamentos de Loreto y San Martín han sido los más afectados por el incremento de la deforestación en su territorio. El cuadro a continuación muestra detalles adicionales para cada región:

 

Tabla 1: Contexto en regiones en el marco de la DCI.

Elaboración propia. Fuente: Reporte de Cumplimiento al 2019.

2) El Nivel de Avance Reportado

Fase I, Fase de Preparación:

En el siguiente cuadro podemos observar los 06 entregables comprometidos en la Fase I del Acuerdo, el Reporte informa el cumplimiento de cinco (5) de ellos, a excepción del Diseño del Mecanismo Financiero, teniendo así un avance del 83% de los entregables para esta Fase. Sobre este último el MINAM reportó que hasta el momento se solicitó la elaboración de un análisis comparativo con las diferentes opciones de mecanismos financieros a fin de presentar una recomendación para los pasos siguientes, por lo que en el transcurrir del 2020 se espera avanzar en el diseño del mecanismo, de acuerdo a los análisis realizados por el Ministerio del Ambiente, el Gobierno Noruego y en coordinación con diversos actores, que permita canalizar el financiamiento climático bajo estrictos estándares ambientales.

 

Tabla 2: Avances de los entregables de la DCI al 2019.

Fuente: Reporte de Cumplimiento DCI al 2019

Fase II, Fase de Implementación:

La Fase II está compuesta por 6 entregables, cada uno con hitos anuales programados desde el 2018 hasta el 2020. Lamentablemente el reporte no presentó la Matriz de Cumplimiento de los Entregables e Hitos de la Fase II al 2019, por lo que no se puede conocer cuáles son los avances para cada uno de los hitos pendientes de ese año, ni contar con acceso a los medios de verificación de lo que se está reportando como hitos cumplidos. Sin embargo, encontramos que de los 50 hitos programados para el 2019, se reportan 05 cumplidos (10%), 32 en proceso (64%) y 13 No cumplidos (26%). Como vemos, más del 50% de las actividades programadas para el 2019 continúa aún en desarrollo, lo que es un retraso significativo considerando que estamos a puertas de finalizar el Acuerdo y se tienen aún en programación los hitos del 2020.

 

Tabla 3: Cumplimiento de Hitos al 2019

Elaboración propia. Fuente: Reporte de Cumplimiento al 2019.

3) Dos procesos pendientes …

¿A paso lento, pero inseguro?: El Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor (RCTCUM)

La Clasificación de Tierras por su capacidad de uso mayor (CTCUM) es una herramienta técnica que busca promover el uso racional del suelo evitando su degradación. Además la CTCUM es utilizada en varios procesos y procedimientos vinculados con la gestión del territorio y bosques^[2]; y a pesar de ser una herramienta del sector agrario, ha sido usada por otros sectores, debido a sus usos y a su anterioridad a la ley forestal. La Ley forestal (vigente desde el 2015) ordenaba que “en el plazo de sesenta días, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley [forestal], el Ministerio de Agricultura, con la participación del SERFOR y en coordinación con el Ministerio del Ambiente, adecua el reglamento de clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor en concordancia a lo establecido en la presente Ley”.

Entre los principales aportes para esta adecuación del RCTCUM, está incluir la prohibición de la conversión de tierras forestales o de protección^[3].

Debido a su importancia y para darle el impulso requerido, la adecuación del RCTCUM fue considerada como parte de las acciones de los entregables de la Fase I y II de la DCI. En el año 2018 se dio el proceso de socialización multiactor, en el que participaron los gobiernos regionales, sector privado, organizaciones indígenas, entre otros, y se esperaba su aprobación para inicios del año pasado⁴.

A pesar del sentido de urgencia de la adecuación del Reglamento, el avance de este proceso ha sido lento, por lo que, en algún momento, se consideró que no existía voluntad política para acelerar la continuidad del proceso por parte del Ministerio de Agricultura, cartera encargada de promover su aprobación y publicación oficial. Sin embargo, el Reporte de Cumplimiento de la DCI nos informa que la propuesta de adecuación fue enviada a la PCM para su revisión a finales del 2019 y actualmente se viene subsanando las observaciones realizadas por la institución. Esperamos y seguiremos atentos a que este año se pueda tener la buena noticia de su tan dilatada publicación que incluya esta prohibición como parte de las medidas que permitan conservar y evitar la conversión de los bosques.

Una deuda pendiente: La agonía para el cierre de brechas en la titulación de comunidades nativas.

La regularización de tierras de las comunidades, fue por mucho tiempo y continúa siendo un proceso de largo aliento, pero con limitados resultados que principalmente constituye el cumplimiento de los derechos de las comunidades nativas establecidas por la Constitución Política del Perú que las reconoce como personas jurídicas con derechos colectivos, derecho a la propiedad, posesión y uso de tierras. Pero que además representa una de las principales barreras al incremento de la deforestación en el país. Y ahí radica la importancia de que esta modalidad de categoría territorial, sea considerada no solo como una acción más, sino como un entregable por sí mismo, dentro de la Declaración Conjunta de Intención.

Sin embargo, el cumplimiento del mismo ha estado rodeado de un sinfín de dificultades que ha generado un nivel de retraso tal que podríamos asegurar que el entregable no podrá cumplirse antes de finalizar la vigencia de este Acuerdo. Menos ahora, con las restricciones en la movilidad dispuestas por el Gobierno, a causa de la pandemia de la COVID-19 y por la alta vulnerabilidad a la que las comunidades nativas estarían expuestas ante la presencia de esta enfermedad en sus territorios.

Hacia el 2018 se reportaba el cumplimiento del 3% de la brecha de 4 millones de hectáreas de territorio indígena pendiente por regularizar con la titulación de 124, 464, 45 ha. Lamentablemente, las acciones para su avance en el 2019 fueron muy reducidas. De acuerdo al último Reporte de la DCI se avanzó con la titulación de 33 comunidades nativas en Loreto que cuentan con una extensión de  15, 235.68 ha, lo que significa una reducción de 88% respecto al avance reportado al 2018 y cuyo aporte al total es casi ínfimo o similar al anterior incrementándose en solo un 0.5%.

Como vemos, la situación de este entregable es crítica y ha sido percibido así por los sectores responsables, lo que ha motivado una predisposición y mayor acercamiento de los actores nacionales como el Ministerio de Agricultura, Ministerio de Cultura y el Ministerio del Ambiente para crear un Grupo de Trabajo con el objetivo de completar la titulación de las comunidades nativas y teniendo como logro la identificación de 680 comunidades nativas pendientes de titular así como los principales cuellos de botella. Por lo que tenemos aquí una muestra de voluntad política que deberá ser traducida en hechos palpables para superar las dificultades y agilizar este proceso que no deberá dejar de lado la coordinación constante con los gobiernos regionales, responsables de la implementación a nivel territorial.

4) Nuevos retos para la DCI frente a la COVID-19

A las dificultades en el cumplimiento de las actividades comprometidas en el marco de la Declaración Conjunta de Intención, sumamos ahora el estado de emergencia sanitaria nacional provocada por la expansión de la pandemia en Perú. Esta situación afecta directamente la ejecución de intervenciones planificadas para este último año y nos plantea algunos retos a superar para lograr el máximo cumplimiento del Acuerdo. Destacamos los siguientes:

a) Si bien muchas de las acciones planificadas para el cumplimiento del Acuerdo son de orden normativo, técnico y tecnológico desarrolladas por los sectores nacionales responsables en la capital, la gran mayoría de actividades son ejecutadas en el ámbito regional e involucran desplazamiento de personal a campo y a lo largo de su territorio. El actual contexto sanitario demandará la adaptación, modificación y/o flexibilización de las actividades planificadas a nivel nacional y regional para este último año por los diversos proyectos que apoyan la implementación de este acuerdo, principalmente el Proyecto PNUD-DCI, en pro de evitar poner en riesgo la salud de las personas involucradas en los mismos.

b) Encontrar formas de coordinación adecuadas que mejoren y refuercen la articulación de los sectores nacionales con los gobiernos regionales, responsables directos a nivel territorial de la implementación de la DCI, a través del cumplimiento de sus competencias directas en las diversas unidades orgánicas relacionadas a USCUSS y Cambio Climático como las Autoridades Ambientales Regionales, las Gerencias Regionales de Recursos Naturales y Gestión Ambiental, las Gerencias Regionales de Desarrollo Forestal y de Fauna Silvestre, Gerencias Regionales de Asuntos Indígenas, entre otras, cuyas capacidades institucionales deberán ser fortalecidas ante este nuevo contexto para que desde sus espacios generen sinergias y visualicen nuevos caminos que contribuyan al cumplimiento de las intervenciones a nivel regional.

c) Sin embargo, ante la reactivación progresiva de actividades se deberá tener en cuenta la vulnerabilidad de la población indígena frente a la COVID-19 y la difícil situación que vienen sufriendo por el nivel de precariedad en el que viven y ante la ausencia de servicios tan básicos como una posta de salud cercana a sus comunidades. Esto debe motivar la elaboración de un protocolo de bioseguridad por parte de las autoridades y en coordinación con las organizaciones indígenas nacionales y regionales, para las actividades que requieran ingreso a campo, como la titulación de comunidades nativas, con la finalidad de salvaguardar a la población indígena y siendo a la vez una gran oportunidad para transportar y proveerles de apoyo esencial como medicamentos, material médico de protección ante la enfermedad, alimentos de primera necesidad, entre otros prioritarios, pero sin dejar de lado la urgencia de visibilizar hacia el gobierno nacional sus principales problemas y necesidades.

Para finalizar

A lo largo de este artículo, hemos tratado de hacer un balance sobre el nivel de avance en los hitos planteados en el marco de la Declaración Conjunta de Intención sobre REDD+ al 2019, así como hacer énfasis en dos procesos pendientes de interés del territorio amazónico debido al estrecho relacionamiento con el cuidado y la preservación de la cobertura vegetal como lo es la adecuación del Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor y el reconocimiento jurídico de las comunidades nativas asentadas en la Amazonía cuyo aporte a la conservación y uso sostenible de los bosques es innegable.

A puertas del vencimiento del Acuerdo, ponemos sobre la mesa la alerta que representa el reducido cumplimiento y avance de las actividades previstas hacia el 2018 y el 2019, siendo la tendencia, el cumplir los hitos con meses o años de retraso, lo que inevitablemente nos da un panorama un tanto incierto sobre su consecución en el 2020, considerando la reducción significativa de actividades en las regiones y en campo, debido a las medidas de aislamiento social dispuestas por el Estado frente a la amenaza de la COVID-19.

Sin embargo, los problemas detectados para el cumplimiento de las actividades del Acuerdo no son de ahora, sino que vienen siendo arrastrados desde la concepción misma del manejo de los fondos comprometidos y ante la ausencia de un mecanismo financiero nacional que permita canalizar adecuadamente los desembolsos recibidos por el Gobierno Noruego hasta el momento, lo que ha dificultado la eficacia en la trasferencia presupuestal hacia los sectores responsables que, en muchas ocasiones, ven sus esfuerzos limitados debido al restringido presupuesto que poseen para la multiplicidad de actividades que ejecutan o a recortes presupuestarios a los que están expuestos.

Asimismo, y a pesar de ello, es importante recordar que no basta con reportar el cumplimiento de los hitos, sino que sobre todo será fundamental que las acciones desarrolladas en adelante tengan un alto grado de coordinación, colaboración y articulación que permitan desde todos los espacios en los que se ejecuten, ya sea a nivel nacional o regional, contribuir al objetivo principal que es la reducción verificada de emisiones de gases de efecto invernadero durante el periodo 2017 – 2020, lo que verdaderamente significa un reto para nuestro país en este contexto.

Es pertinente mencionar, que si bien el cumplimiento del Acuerdo no es un fin en sí mismo, no podemos perder de vista la oportunidad que representa para la implementación de políticas públicas nacionales para la conservación de bosques y la reducción de la deforestación como la Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático (ENBCC), las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC) y la Ley Marco de Cambio Climático (LMCC) y su Reglamento, políticas tan imprescindibles, urgentes de recordar y atender frente a la crisis de cambio climático a la que vivimos expuestos y que nos afecta directamente.

Por último, es visible que los retos que ha impuesto la COVID-19 al Estado Peruano son los mismos que demandan la lucha contra el cambio climático. Las falencias y debilidades visibilizadas en la administración pública son muestras de la urgencia por una revisión integral del funcionamiento de la estructura estatal, del nivel de efectividad y eficacia de la coordinación interinstitucional ante contextos críticos, así como la identificación de medidas de aplicación nacional para superar estos obstáculos que creemos solo será posible con un verdadero involucramiento, voluntad y compromiso de nuestro gobierno.

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^[1] Calculado al tipo de cambio de 10 NOK por US$ al 12/05/20 según The Money Converter.

^[2] Zonificación Económica y Ecológica (ZEE), la Zonificación Forestal (ZF), procedimientos agrarios, procedimientos de formalización y saneamiento físico legal de la propiedad rural, entre otros. Ver: DAR 2

^[3] DAR (2017) Trámites que impactan en los bosques. y  DAR (2018). Análisis sobre la propuesta del RCTCUM. 

⁴ MINAGRI (2018) pre publicó la propuesta de adecuación del Reglamento de Clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor.