Aportes para el Entregable 2 de la DCI – Parte I: Carreteras rurales o vecinales[*]
Escriben: Ricardo Pérez y Rocío Vásquez.
El Grupo de Trabajo Multisectorial sobre NDCs
Luego de la ratificación del Acuerdo de París, el Perú conformó su Grupo de Trabajo Multisectorial sobre NDC (GTM-NDC) mediante Resolución Suprema N°005-2016-MINAM, el mismo está conformado por 13 ministerios más el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan). Este 2018 ha sido un año clave para el Grupo, ya que finalmente se presentará el reporte final con las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático con las que se espera cumplir con las NDC del país. Los resultados de todo este trabajo se han venido difundiendo en algunas reuniones de trabajo que diferentes espacios de sociedad civil, solicitaron durante el año y mediante presentaciones del Grupo a los representantes de sociedad civil que participaron de sus reuniones formales, en la Comisión Nacional sobre Cambio Climático.
Serían en total, 61 medidas propuestas, distribuidas entre los 6 sectores de emisiones definidos por el GTM-NDC, para enfrentar la reducción de las emisiones del país y lograr las metas asumidas.
Fuente: Minam, 2018. El resaltado es nuestro. Estudio sobre carreteras y deforestación. DAR
Las medidas de mitigación para cumplir la NDC en el sector Uso de suelo, Cambio de uso de suelo y Silvicultura (Uscuss)
A la fecha, sabemos que para el sector Uscuss, se habrían dispuesto 07 medidas: 05 a cargo del Minagri, a través del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) y 02 a cargo del Minam, a través del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sernanp) y del Programa Nacional de Bosques y Cambio Climático (PNBCC).
Nos parece importante señalar que serán estas 7 medidas las encargadas de cumplir con la meta de deforestación neta 0 para el año 2030[1]. También debemos decir que estas medidas deben ser revisadas como mínimo cada 5 años, según lo dispuesto en el Acuerdo de París[2].
Como se sabe, el sector Uscuss genera la mayor parte de las emisiones del país, según el más reciente Inventario Nacional de GEI de 2012 (Minam 2016), este sector representa el 51% de las emisiones nacionales, de las cuales la deforestación constituye la principal fuente de emisiones, representando el 92% del total de emisiones del Sector Uscuss.
En consecuencia, el punto de partida que debió dar inicio a esta discusión, sobre la identificación de medidas para el sector Uscuss, era un análisis detallado de los drivers de deforestación y degradación de bosques, para así asegurar que las medidas a tomar realmente puedan subvertir sus dinámicas, mitigando o revirtiendo sus impactos negativos.
Recordemos que la Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático (ENBCC) ya identifica cuáles son estos drivers a nivel nacional (aunque con mayor énfasis para la región amazónica). En consecuencia, correspondía al GTM-NDC identificar cuáles son los sectores con responsabilidades regulatorias y de promoción de actividades identificadas como drivers de deforestación, cuáles son a su vez las responsabilidades de los gobiernos regionales en la implementación de estas políticas, para finalmente pasar a un análisis detallado de las relaciones de causalidad que configuran estos drivers[3].
Sin embargo, al revisar las medidas propuestas para el Sector Uscuss observamos que todas ellas, están dirigidas a reducir las emisiones vinculadas al manejo forestal, mas no a atacar los drivers de deforestación identificados en la ENBCC.
Recordemos que el sector Uscuss abarca dos subsectores. El primero “Cambios en la biomasa y otros stocks leñosos”, representa sólo el 8% de las emisiones del sector[4], está compuesto por las emisiones y capturas de GEI relacionadas con plantaciones forestales, sistemas agroforestales, producción de madera e incendios forestales. En contraste, el subsector “Conversión de Bosques a otros usos”, compuesto por las emisiones asociadas a deforestación emite el 92% restante.
Se puede concluir, entonces, que el 100% de las medidas de mitigación del sector Uscuss, estarían destinadas a combatir únicamente el 8% de sus emisiones totales, a través de actividades como el manejo forestal, plantaciones, la conservación en áreas naturales protegidas y la implementación de sistemas agroforestales.
La gestión de carreteras en el Perú
De todo lo dicho anteriormente, la primera conclusión es la evidente necesidad del involucramiento del Ministerio de Transportes y Comunicaciones en las medidas de mitigación del Sector Uscuss a fin de reducir el impacto de las carreteras como drivers de deforestación. Sin embargo, es necesario tener una visión más detallada del panorama normativo-institucional que rodea a la gestión de las carreteras en el Perú.
El primer factor que hay que tomar en cuenta es la conformación del Sistema Nacional de Carreteras (Sinac), integrado por la Red Vial Nacional, la Red Vial Regional y la Red Vial Vecinal o Rural. La longitud total del Sistema es de 151,564 km. 63% de este total (96,039 Km) corresponde a caminos vecinales. De acuerdo al Reglamento de Jerarquización Vial (D.S. N° 017-2007-MTC), el mantenimiento y la gestión de esta Red Vial Vecinal es responsabilidad de los gobiernos locales; aunque es importante señalar que según este mismo Reglamento, los gobiernos locales pueden delegar la gestión de ciertos tramos de la Red Vial de su competencia mediante convenios de cooperación[5].
Por su parte, el Banco Mundial (BM) señala que tres de los principales problemas en la gestión de las carreteras en el país, son: a) Su desconexión con los 20 Corredores logísticos y 02 Ejes Estructurales establecidos por el MTC; b) La falta de sostenibilidad del financiamiento que se requiere para su mantenimiento; c) las debilidades institucionales que impiden asegurar el desarrollo local sostenible[6].
Intervenciones previas en caminos rurales: ¿Hacía donde se han dirigido las mejoras?
El mayor impulso a la construcción y el mejoramiento de la Red Vial Rural ha venido del BM y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Según esta última institución financiera, desde el año 1995 se han financiado programas de apoyo a la rehabilitación de 16,000 km de caminos rurales[7].
Más aun, indica que los resultados obtenidos han logrado la consolidación del Programa de Ventana de Desarrollo Local (VDL) y que evaluaciones de impacto independientes muestran que el apoyo brindado ha contribuido a la reducción de la pobreza extrema por necesidades básicas insatisfechas[8]. Todo esto a través de Provías Nacional, entidad adscrita al Viceministerio de Transportes, la cual ha sido la responsable de implementar todos estos proyectos en el marco de sus objetivos institucionales. La continuidad de estos esfuerzos se ha visto reflejada en el nuevo Programa de Apoyo al Transporte Subnacional que se viene implementando desde el 2015 y que cerrará en el 2021, con un presupuesto total de US$ 600 millones. US$ 50 millones provenientes de la cooperación del BM y el BID y US$ 550 millones provenientes del presupuesto público. Una suma que equivale a casi el doble de lo comprometido en la Declaración Conjunta de Intensión entre Perú, Noruega y Alemania (DCI) y que coincidentemente también inició su implementación en el 2015.
Distintas miradas, un solo territorio: Formas de intervención y carreteras rurales
Los párrafos anteriores encierran tanto vacíos como oportunidades para reducir la deforestación asociada a la construcción de las carreteras en el país, y el cumplimiento de nuestros compromisos climáticos.
En primer lugar, todo parece indicar que existen dos diagnósticos paralelos en cuanto a los impactos de las carreteras en el territorio. El primero de ellos, liderado por el MTC, materializado en la actuación de Provías Nacional, con el apoyo del BM y el BID; que hace un análisis general aplicado a todas las carreteras rurales del Perú, sin hacer distinciones entre sus impactos en diferentes regiones o ecosistemas, ni considerar la gravedad de la problemática que significa la superposición de sus proyectos viales sobre usos y derechos otorgados sobre la tierra[9].
El segundo diagnóstico, liderado por el Minam, con apoyo de la DCI, nos habla de las carreteras como como catalizadores de actividades informales e ilegales y de una agricultura poco rentable y poco sostenible, por ocurrir en suelos de aptitud forestal, no agrícola[10].
Ambas aproximaciones coinciden en que la construcción y el mejoramiento de carreteras gatillan una serie de actividades económicas, empero se necesitan de ciertas condiciones para que estas oportunidades sean aprovechadas por las comunidades locales, asentadas en sus ámbitos de influencia, evitando que se vuelvan en vías de entrada para ocupación informal y desordenada del territorio, más aún de actividades como la tala o la minería ilegales.
Oportunidades sobre la mesa: Proyectos, políticas y financiamiento para mejorar la gestión de carreteras en la Amazonía
La Ley Marco de Cambio Climático (LMCC) incluyó, en su 2da Disposición Complementaria Final, que “El Ministerio del Ambiente, en coordinación con la autoridad competente del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), dispone la incorporación del análisis del riesgo climático y vulnerabilidad, así como la identificación de medidas de mitigación y adaptación al cambio climático en la evaluación de los proyectos de inversión sujetos al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental”.
Además, en medio del proceso participativo, en la llamada versión 0.5 del Reglamento de la LMCC, publicada a la mitad del proceso Dialoguemos, esta disposición se reglamentaba:
“De igual manera, bajo el mismo plazo y modo, el MINAM emite las guías y lineamientos para la incorporación progresiva del análisis del riesgo climático y vulnerabilidad en el proceso de evaluación del impacto ambiental, a fin de que los titulares de dichos proyectos de inversión incluyan en los estudios ambientales, así como en sus respectivas modificaciones y actualizaciones, el Plan de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático”.
Cómo se puede leer, esta versión de reglamento disponía no sólo el análisis del riesgo climático y vulnerabilidad, sino la elaboración de un Plan de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático, al interior de los instrumentos de gestión ambiental; haciendo que estos planes se vuelvan de cumplimiento obligatorio, y pasibles de fiscalización ambiental de parte del OEFA.
Luego, la nueva redacción del Reglamento que fue prepublicada por el Minam sólo menciona el concepto gestión cuando se refiere al “riesgo ante los efectos del cambio climático”; cuando habla de las medidas de adaptación y de mitigación solo hace referencia a la necesidad de su “identificación”.
Aun así, la oportunidad se esboza con claridad. Al incluirse el concepto de mitigación podemos pensar en una gestión ambiental que considere el efecto de los proyectos inversión en las emisiones de GEI del País y nuestras NDC.
Para hacer de esto una realidad, durante la futura implementación del Reglamento de la Ley de Cambio Climático, sería necesario que Minam como rector del SEIA brinde los lineamientos necesarios a la DGASA y a todas las otras entidades que componen en SEIA para que incluyan los análisis de riesgo climático y vulnerabilidad en las diferentes categorías del EIA, considerando sus complejidades.
Conociendo más sobre la gestión ambiental en carreteras
Los proyectos de carreteras vecinales, pueden ser de mejoramiento (pavimentación, mantenimiento y similares) o de construcción. Si se trata de un proyecto de mejoramiento, el proponente (el gobierno regional o local) envía el expediente a la Dirección General de Asuntos Socioambientales (DGASA) del MTC para su certificación[11]. Esto es así porque el Reglamento de Protección Ambiental del Sector Transporte cuenta con Categorías de Clasificación Anticipada para estudios de impacto ambiental. En este caso, la evaluación y la fiscalización son entera responsabilidad de la DGASA. Si el proyecto es de construcción, el proponente debe presentar una solicitud de clasificación con una Evaluación Ambiental Preliminar (EVAP) ante el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace). Luego, esta entidad evalúa y determina la clasificación final. Si se determina que se trata de una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), se aprueba inmediatamente. Si se trata de un Estudio Ambiental Semidetallado (EIA- sd), el proponente presenta el Estudio a la DGASA. Los Estudios de Impacto Ambiental detallados (EIA-d) se deben presentar al Senace[12]. Por su parte, la labor de supervisión y fiscalización del DIA y el EIA-sd, siempre recae sobre la DGASA[13].
Para continuar esbozando una aplicación de criterios de mitigación que realmente nos sirva para combatir la deforestación, presentamos la opinión técnica que el Senace envió al Minam acerca del Reglamento de la LMCC[14]. Para esto presentamos un cuadro comparativo, dónde proponemos algunas primeras aproximaciones acerca de cómo incluir criterios para evitar el aumento de emisiones por deforestación en proyectos de carreteras:
Un dato importante es que la GIZ, a través de su programa Proambiente[15] viene colaborando con el Senace en estos temas desde hace mucho. Justamente, este año se ha anunciado la publicación de nuevos términos de referencia de estudios ambientales para carreteras, para el mes de diciembre[16]. La pregunta importante es si la Cooperación Alemana, parte de la DCI, ha incluido ya estos nuevos desafíos en la elaboración de estos términos de referencia.
Por último, sabiendo que casi todas las carreteras rurales en el Perú están ya construidas, y que muy probablemente pasen varios años antes de poder tener un sistema vial verdaderamente planificado en la Amazonía, tenemos que pensar en cómo mitigar lo que ya está ocurriendo.
Aquí podríamos tomar la experiencia de Provías con su Programa de Ventana de Desarrollo Local. Proyecto Especial diseñado el 2001 para dar sostenibilidad a las inversiones viales efectuadas en el país a partir de 1995, mediante la promoción de la complementariedad de la infraestructura vial departamental, y rural, con iniciativas económico productivas y de otro tipo (género, inclusión social) dentro de una política de desarrollo orientada a eliminar la pobreza, y sobre todo la pobreza extrema, en las comunidades rurales del país[17].
Como dijimos, líneas arriba este programa tiene resultado interesantes y cuenta con el respaldo técnico del BM y el BID. Aunque es verdad que al parecer no cuenta con ninguna de las consideraciones con respecto a deforestación que hemos descrito, se trata fundamentalmente de un modelo de gestión de proyectos de desarrollo asociados a carreteras. EL GTM-NDC cuenta aquí con un modelo, financiamiento y presupuesto suficiente para empezar a hacer las sinergias que se necesitan. Aquí, el Entregable 2 de la DCI tiene que un potencial tremendo para plantear las rutas más cortas a seguir.
Las convergencias están sobre la mesa. Empecemos a sumar esfuerzos en serio.