Los efectos de la minería ilegal e informal en el bosque. Foto: Rita García.
Autores:
Lucía León Pacheco – Especialista del Programa Derechos y Justicia Ambiental.
César Gamboa Balbín – Director ejecutivo de DAR.
La Presidencia del Consejo de Ministros publicó, desde su portal en la Plataforma digital única del Estado Peruano, el Informe Final de la Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible. El referido Informe data del 13 de febrero de 2020, fecha en que fue remitido por la presidenta de la Comisión, Roxana Barrantes, al Presidente del Consejo de Ministros, Vicente Zeballos; sin embargo, se hizo público en la web con meses de posterioridad.
Esta Comisión Consultiva fue creada en setiembre del año pasado, a través de la Resolución Suprema 145-2019-PCM, con el objeto de promover medidas normativas y de gestión, así como de política pública, para el desarrollo de actividades mineras sostenibles, con la asistencia técnica del Viceministerio de Minas del MINEM.
El enfoque del Informe está orientado, precisamente, a la mejora de la competitividad y sostenibilidad en el sector, ya que el mismo “es esencial para la economía y desarrollo del país”[1]. El Informe parte, por lo tanto, de la preocupación respecto al bajo desempeño del país en los factores de estabilidad política, acuerdos socioeconómicos, condiciones de desarrollo comunitario, áreas naturales protegidas y reclamos de tierras en disputa (encuesta Fraser 2019), frente a un buen potencial geológico.
Asimismo, la visión de la minería que la Comisión adopta para la formulación de sus recomendaciones es, precisamente, la que propone el Grupo RIMAY en su documento “Visión de la Minería en el Perú al 2030”. Esto es particularmente preocupante en cuanto al eje que aquí comentaremos, relativo a la minería informal e ilegal, ya que el grupo RIMAY no logró consenso, en su momento, sobre estos puntos críticos.
El Informe está organizado en 5 ejes centrales: (i) Entorno social: ciudadanía, diversidad y territorio; (ii) Gestión Ambiental; (iii) Mejora regulatoria; (iv) Aporte fiscal y uso de los recursos mineros; y, (v) Minería Informal e Ilegal. Dentro de cada eje, la Comisión identifica la problemática, sus causas y consecuencias, y algunas alternativas de solución. A continuación, se analizará lo acotado por la Comisión en el quinto eje, a fin de revisar cada uno de los puntos referidos en el Informe, y realizar aportes y críticas en donde corresponda.
1.Problemática general:
La Comisión inicia con la diferenciación entre minería informal (que opera en zonas no prohibidas, utiliza equipo y/o maquinaria no correspondiente a la actividad y se efectúa por quien ha iniciado el proceso de formalización) y minería ilegal (aquella que no ha iniciado proceso de formalización y/u opera en zonas excluidas) para realizar una crítica a la modificación constante que se ha dado a nivel normativo de estos conceptos, pues, a decir de la Comisión, esta variabilidad es el principal indicador y causa del fracaso del proceso de formalización.
En este punto, consideramos que la Comisión pudo ser más incisiva en la poca claridad normativa que hay entre la minería informal e ilegal, siendo el único rasgo claro el de operar o no en zonas de exclusión minera. Esto nos lleva a la reflexión de que todo el proceso de formalización minera debería a responder a clasificaciones que atiendan la cadena de valor en la realidad, desde diferentes situaciones, es decir, más que solo cumplir o no con la ley, o al menos pretender cumplirla, es necesario saber si estamos ante una operación que involucra testaferros, el rol de las plantas procesadoras, si es una actividad individual o familiar, qué tipo de relaciones existe entre lo formal y lo informal en esta operación, si hay o no lavado de activos, etc.
La Comisión identifica, de manera escueta, dos principales problemáticas: una relativa a la minería ilegal y otra a la minería informal. Respecto a la primera, encuentra una gran expansión de la minería ilegal incluso en “zonas protegidas” de la Amazonía; y, respecto a la segunda, identifica un bajo nivel de cumplimiento de la normativa sobre formalización debido a la carencia de políticas y programas que lo incentiven. Es, principalmente, en función a este segundo punto que la Comisión desarrolla, posteriormente, sus propuestas normativas y de política, en función a las causas identificadas. Incluso este abordaje demuestra la poca claridad entre minería informal e ilegal, dado que la propia Comisión no ha podido delimitar correctamente las causas y propuestas de solución en función de ambos escenarios.
2.Causas y consecuencias del problema:
Un paso neurálgico para realizar propuestas y/o alternativas de solución a la problemática de la minería informal e ilegal es identificar correctamente las causas que han originado o permitido su expansión. Las causas que la Comisión ha enlistado en el Informe son las siguientes:
- Falta de estudios técnicos sobre el número de mineros informales e ilegales: solo se cuenta con una aproximación a partir del Censo Nacional 2017.
- Visión homogeneizadora de la minería informal: La minería informal se desarrolla en cinco focos principales a nivel nacional (sierra de La Libertad, sur de Ica y Ayacucho, Madre de Dios, Puno, Moquegua), pero la normativa carece de un enfoque territorial diferenciado, homogeneizando incluso la minería aluvial y la de socavón.
- Cambio constante del marco normativo: Desde 2002 hasta la fecha se han emitido 15 normas que regulan el proceso de formalización, sin una política nacional transversal.
- Dificultades de los gobiernos para ejercer sus competencias: Ausencia de apoyo de “las demás” autoridades y falta de presupuesto, lo que los hace susceptibles de captura.
- Articulación pobre entre entidades públicas y debilidad del rol rector del Estado: Trabajo desarticulado de los sectores (incluyendo a la Comisión Multisectorial) y debilidad en la función rectora del gobierno central (con la descentralización como excusa para la inacción)
- Tensiones con mineros informales al combatir la minería ilegal: Los operativos de interdicción generan traslado de la actividad ilegal a otras zonas, incrementando la tensión sobre los mineros en proceso de formalización que se encuentran allí; asimismo, estos últimos resienten las medidas de fiscalización del Estado (p. ej., en lo relacionado con la compra de explosivos).
- Problemas en la cadena del oro: Dificultad en implementar mecanismos de certificación y trazabilidad que incorpore a todos los mineros del sector pequeño y artesanal.
De la lectura de esta lista, puede apreciarse que hizo falta un análisis más profundo de las causas de la expansión de la minería no formal y el correspondiente bajo nivel de cumplimiento de la normativa sobre formalización. Aunque la Comisión parte bien al señalar que uno de los errores, hasta el momento, ha sido la visión homogeneizadora del Estado al abordar la minería informal, sin hacer uso de un enfoque territorial diferenciado, consideramos que en este punto se pudo aprovechar para realizar un mejor análisis de contexto. El enfoque no debe ser únicamente territorial, sino incorporar también elementos de análisis que tomen en cuenta las distintas relaciones sociales y económicas a nivel local y regional, porque, precisamente, estas dinámicas van a ser muy relevantes de cara a una estrategia que sí pueda implementarse correctamente.
Asimismo, consideramos que ha hecho falta una visión estructural, dado que, en buena cuenta, la minería informal (e ilegal) reproduce las condiciones generalizadas de informalidad de la economía peruana, misma que, incluso, tiene fuerte presencia de economías ilegales (que pueden llegar a constituir entre el 40% y el 60% del PBI)[2].
Dado que el problema sobre el que la Comisión ha decidido centrarse es el bajo nivel de cumplimiento de la normativa sobre formalización, precisamente debió incorporar un análisis que identifique todas las brechas existentes dentro de este proceso. Por ejemplo, una de las más grandes dificultades para los mineros informales es la obtención del permiso de explotar cierto territorio, para lo cual deben negociar con el propietario del terreno superficial a fin de poder acceder a la concesión respectiva —es decir, no basta con la concesión, sino que se requiere la obtención de autorización del terreno superficial—.
Así, el contrato de cesión o explotación, que debiera otorgar el titular de la concesión al minero artesanal para que pueda formalizarse, se ha convertido en la principal traba del proceso de formalización, dada la imposibilidad de conseguirlo. La excepción se da en “áreas concesionadas a particulares o empresas que no tienen planes o capacidad para la explotación del yacimiento, entonces especulan con estas, o establecen relaciones abusivas de explotación con mineros artesanales informales”[3]. Al respecto, se han documentado un importante número de mineros informales que operan en áreas concesionadas cuyos titulares no realizan actividad minera, sea por carencia de recursos financieros para ello o por intereses únicamente especulativos[4].
Detrás de este problema se encuentra, por lo tanto, la naturaleza especulativa y privilegiada del sistema formal, que otorga concesiones a perpetuidad y sin la obligación de operar en el corto plazo. Por otro lado, también conviene tener en cuenta que el 64.2% del Perú lo constituyen áreas restringidas a la actividad minera (áreas de defensa nacional, áreas naturales, zonas arqueológicas, etc.)[5], mientras casi el 15% de nuestro territorio está ocupado por concesiones mineras[6]. Para el sector minero, esto solo significa que existe mucho potencial sin explorar (de hecho, solo en cerca del 1% del territorio se desarrollan actividades de explotación y/o explotación).
Mientras tanto, el precio del oro en el mercado mundial sigue incrementándose —de hecho, llama la atención que la Comisión tampoco haya considerado este factor, a pesar de ser uno de los más reseñados por la literatura existente para explicar la proliferación de la minería artesanal y en pequeña escala[7]—. En el mes de mayo, el oro ha alcanzado cifras históricas de hasta 1735 dólares la onza. Incluso, ya hay estimaciones del Bank of America de que podría alcanzar los 3000 dólares por onza. Haciendo un balance, en un periodo de 12 meses (de junio de 2019 a junio de 2020), la cotización en el oro se ha incrementado en un 26.3%[8].
Este es, sin duda, un gran incentivo económico para muchas familias que, ante la carencia de bienes y servicios básicos, sumada a los altos índices de pobreza, encuentran en la minería artesanal una oportunidad para obtener mayores ingresos y generar empleo. De este modo, los mineros, en su gran mayoría informales, se convierten en motor de la economía local[9], y los campamentos mineros se convierten en centros económicos alrededor de los cuales aparecen otros negocios conexos (compraventa de oro, bares, night-clubs, etc.).
Si a este incentivo económico se le añade la prohibición de denuncios mineros en ciertas zonas (por ejemplo, alrededor de grandes proyectos como Las Bambas, Michiquillay, El Galeno, etc.), se produce una acelerada migración, desplazamiento y reubicación hacia la Amazonía y otras áreas no explotadas (considérese que más del 70% de los mineros en el departamento de Madre de Dios son migrantes de zonas andinas, principalmente de Cusco y Puno[10]), facilitada, entre otros, por la Carretera Interoceánica Sur, construida entre el 2006-2009. Al respecto, un estudio de CINCIA encontró una alta correlación entre la construcción de la carretera y la deforestación, misma que encuentra entre sus principales causas la expansión de la minería artesanal. Francisco Román, director científico de CINCIA, refiere que:
“La zona de La Pampa y gran parte donde hay minería ilegal se ha creado por la fuerte migración de personas que han llegado de Puno, Arequipa, Cusco. Esa migración llegó por [la] carretera [interoceánica]. Ahora esos mineros que llegaron en esos años ya son habitantes de Madre de Dios y eligen a sus autoridades. No es casualidad que más del 50 % del PBI (Producto Bruto Interno) en esa región provenga de la minería”[11].
Fuente: Mongabay, 2018. “Este cuadro fue elaborado por CINCIA para explicar el impacto de diversas variables en el aumento de la deforestación en Madre de Dios. Crédito: CINCIA”.
Por otro lado, en lo que respecta al subíndice g) “problemas en la cadena del oro”, la Comisión se centra en la certificación y trazabilidad, identificando como problema el que el Estado no haya implementado el “Sello del Oro” peruano, así como la dificultad de incluir a los mineros (y no necesariamente a cooperativas) en estos procesos de certificación. Sin embargo, el problema es muy anterior a esta etapa, y abarca toda la cadena logística del oro, incluyendo el abastecimiento de insumos, para luego involucrar también al transporte y comercialización. En ese sentido, hizo falta una mayor reflexión sobre todo el esquema seguido y los actores involucrados: los “facturadores”, las plantas de beneficio, las casas comercializadoras, intermediarios que, aunque reducen el margen de ganancia de los mineros, ofrecen mejores incentivos que los existentes dentro del proceso de formalización[12].
A lo largo de este complejo proceso, en el que interactúan diversas relaciones sociales y económicas, las plantas procesadores o de beneficio ocupan un lugar central que la Comisión tampoco ha identificado, en tanto cumplen varios roles transversales a la actividad: son el centro de un sistema que trastoca la trazabilidad del mineral[13].
Asimismo, debió considerarse también, en cuanto a la fase de comercialización, las redes existentes que llegan hasta el mercado internacional. Un caso emblemático es el del mercado suizo, en tanto el Perú es considerado su principal exportador de oro ilegal[14]. De hecho, una de las refinerías más grandes del mundo, la suiza Metalor Technologies, se vio involucrada en un esquema de crimen organizado investigado por el Ministerio Público, por blanqueo de capitales de la extracción ilegal de oro[15].
Esta cadena logística que desemboca en el comercio de oro extraído ilegalmente evidencia que existe un sistema de blanqueamiento del oro, similar al blanqueamiento de la madera derivado del sistema de concesiones forestales, de las cuales, solo el 10% cumple con las formalidades administrativas requeridas.
Aunado a ello, no hubo un acompañamiento real del Estado hacia los mineros —algo que la Comisión identifica parcialmente en los subtítulos d y e—, a pesar de que hubo gastos en consultorías, transferencias presupuestales para “fortalecimiento de capacidades”, etc., ha hecho en falta un verdadero entendimiento de todos los incentivos anteriormente mencionados, de modo que se pueda intervenir correctamente y realizar los cambios normativos e institucionales adecuados. Por ejemplo, hacia el 2005, había alrededor de 200 Programas de Adecuación y Manejo Ambiental presentados ante el MINEM, Dirección General de Asuntos Ambientales, en correspondencia con el artículo 36 del Decreto Supremo 013-2002-EM, Reglamento de la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal. Sin embargo, con el proceso de descentralización, el MINEM transfiere funciones y competencias a los Gobiernos Regionales en materia de pequeña minería y minería artesanal: mediante la Ley 28926, de diciembre de 2006, las Direcciones Regionales de Energía y Minas (MINEM) pasaron a ser órganos de línea de los Gobiernos Regionales, con lo que se transfieren las competencias, pero sin iniciarse a cabalidad acciones y capacitaciones que faciliten la adecuación correspondiente, truncándose el intento de formalización y el cumplimiento de obligaciones ambientales para la pequeña minería y minería artesanal.
Para culminar con este punto, la Comisión pudo ser más incisiva, nuevamente, en evaluar no solo las brechas existentes en el proceso de formalización, sino las distintas causales que conllevaron a que el mismo fracase. Conforme al anterior párrafo, un factor importante fue la poca articulación y falta de capacidades de los gobiernos regionales. Asimismo, hay que considerar (i) la poca claridad sobre la responsabilidad de los mineros en formalización sobre los territorios que manejan; (ii) la poca cantidad de mineros formalizados (durante los primeros 24 meses de la reforma MAPE del gobierno de Humala, no se formalizó ningún minero; y en los 24 meses siguientes se formalizaron solo 112[16]); (iii) la mala conducción de una estrategia que priorizó interdicciones antes que un verdadero acompañamiento, desembocando en la quema de comisarías y una fuerte reacción de las federaciones mineras en Puerto Maldonado, así como bloqueos y huelgas.
En general, el acápite de “causas” ameritaba un análisis mucho más profundo y un balance del proceso de formalización emprendido en el 2000 y reformado en el 2012, pues no hay manera de considerar como parte de la problemática principal el bajo cumplimiento de la normativa existente sin haber estudiado las brechas y desaciertos dentro de esa normativa (misma que, desde varios puntos de vista, exacerbó el problema de la minería ilegal, al dar facilidades en los permisos ambientales y acceso a explosivos, permitir la continuidad de operaciones de mineros sin formalizar con la sola presentación de la Declaración de Compromiso, etc.).
Con respecto a las consecuencias de la problemática de la minería informal e ilegal, la Comisión es escueta al momento de evaluar sus impactos y consecuencias, a pesar de que constituye parte importante del análisis y diagnóstico a realizar. Puntualmente, el Informe divide, en dos párrafos, las consecuencias de la siguiente manera:
- Negativas: prácticas laborales inseguras; explotación laboral; trata de personas; incremento de delincuencia; afectación a la salud; problemas ambientales (contaminación, deforestación, pérdida de servicios ecosistémicos, etc.).
- Positivas: generación de empleo; ingreso de actividades directas e indirectas.
3. Propuestas de solución:
El Informe sistematiza sus propuestas de solución, en su mayoría, en función a las causas identificadas en el segundo punto. Así, agrupa las propuestas en 7 estrategias principales, de las cuales solo 1 es relativa a la minería ilegal:
3.1. Abordaje territorial que reconozca la diversidad de la actividad minera:
- Mejorar la información disponible sobre pequeña minería y minería artesanal, empezando por la realización de un “Análisis de Contexto de la MAPE”, que incluya un estudio de alcance, una evaluación de las capacidades del gobierno y del sector, una evaluación de impactos, de economía política, identificación de la cadena de suministros y un mapa geológico y de uso de tierras.
- Iniciar un nuevo tipo de acercamiento diferenciado que reconozca las realidades distintas de cada lugar y proponga actividades alternativas según el contexto, a la par que se aumenta la capacidad de absorción del sector formal.
3.2. Política Nacional Multisectorial:
- Elaboración del MINEM de una propuesta de Política Nacional Multisectorial de Minería Informal, con asistencia técnica de CEPLAN
- Modificación del enfoque del proceso de formalización, estableciéndose requisitos incrementales y razonables (conforme se avanza en el cumplimiento de hitos, se accede a mayor apoyo estatal).
- Cambio del IGA, que supone uno de los principales inconvenientes de los mineros, por estudios conjuntos que sean aprobados para grandes extensiones territoriales ocupadas por un conjunto de mineros; o que el Estado asuma el costo de elaboración de los IGA (alternativa: mecanismo de pago posterior).
- Revisión de la normativa sobre concesiones mineras, ya que muchos mineros desarrollan sus actividades en concesiones de terceros, y la dificultad de acuerdos entre ambos (p. ej.: especulación a través de la acumulación de concesiones) entorpece la formalización.
- Completar el marco normativo y darle estabilidad en el tiempo de acuerdo con el Plan, apuntando a la simplificación, y reglamentando temas pendientes como: (i) el Sello del Oro creado [instrumento fair mined de certificación orientado a garantizar la trazabilidad], respecto al cual debe realizarse un estudio sobre prácticas anticompetitivas; (ii) el Fondo Minero creado para generar incentivos a la formalización.
3.3. Reducción de la contaminación con tecnología apropiada:
- El Plan Nacional debe contener herramientas específicas de promoción y fomento de adopción de mejoras tecnológicas eficientes, seguras y limpias.
- Desarrollar los siguientes instrumentos: (i) Iniciativas de Apoyo a la Competitividad Productiva – Procompite; (ii) Proyectos de Inversión en Apoyo al Desarrollo Productivo; (iii) Centros de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica
3.4. Conversión del REINFO en una institución de acompañamiento:
- Conversión del REINFO en una institución adscrita al MINEM que articule recursos para la provisión de distintos servicios [forma sugerida: organismo autónomo ejecutor] y realice seguimiento individual a los mineros inscritos, monitoree su cumplimiento y dé asistencia
- Transformación del REINFO en una herramienta de gestión para la Ventanilla Única [no precisa].
3.5. Fortalecimiento de la institucionalidad de los GORE y entes rectores:
- Implementar acciones coordinadamente para fortalecer la institucionalidad (i) entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales; (ii) en las Unidades Especializadas descentralizadas del OSINERGMIN y la SUNAT en materia de formalización; (iii) reforma regional del servicio civil; (iv) esquemas de incentivos para la mejora de desempeño de los GORE y estandarización de la gestión por procesos o por resultados; (v) fortalecimiento del rol rector de los sectores, principalmente, en materia de fiscalización.
3.6. Mejora de la articulación intersectorial:
- Implementar un grupo central, que haga las veces de articulador, que atienda la problemática general de la minería artesanal y maneje un enfoque de derechos [recomendación: que se integre a la nueva estructura del REINFO propuesta].
3.7. Fortalecimiento del trabajo de inteligencia y colaboración internacional [única propuesta sobre minería ilegal]
- Acciones lideradas por el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y el Ministerio Público
- Fortalecimiento del trabajo de inteligencia de la PNP y de investigación del MP [particularmente, en lavado de activos relacionados con minería ilegal]
- Incremento de acciones de persecución policial y judicial a comerciantes de oro ilegal y financistas de la actividad
- Fortalecimiento de los puestos de control de insumos
- Réplica de la estrategia utilizada en la Pampa [Operación Mercurio]
- Cooperación con Bolivia tomando en cuenta el contrabando de mercurio en la frontera
Reflexión final
Las recomendaciones planteadas por la Comisión, si bien son oportunas, necesitan ser precisadas por el Ministerio de Energía y Minas para solucionar los problemas de fondo, y que ataquen sus causas —precisamente por ello resulta tan relevante identificar las causas estructurales de la problemática—.
En ese sentido, es necesario continuar con una reflexión más profunda de una de las razones que explican la expansión de la minería informal e ilegal: el propio proceso de formalización y las brechas existentes a lo largo del mismo. Entre otras cuestiones, este proceso:
- Facilitó el acceso a explosivos y no controló la circulación de insumos químicos: las once rutas fiscales aprobadas, establecidas por el R. M. N.º 360-2012-MTC y Resolución de Superintendencia N.º 162-2012/SUNAT, nunca fueron funcionales[17].
- Los pasos formales contenidos difícilmente podían ser cumplidos por los mineros: por ejemplo, no hubo un verdadero acompañamiento que permitiera que los mineros puedan cumplir adecuadamente con la elaboración y presentación de su IGAFOM. Por otro lado, la misma normativa permite que con la mera presentación de la Declaración de Compromisos (primer requisito a presentar) puedan seguir operando.
- La falta de incentivos que perpetúan la naturaleza especulativa de algunas concesiones y permiten que, en la práctica, el proceso de formalización se utilice para blanquear el oro.
Quizás la parte más criticable del Informe en este acápite es cómo podemos medir los “éxitos” parciales del proceso de formalización que, por cierto, aún no acaba. La realidad es que son muy pocos los mineros que han logrado formalizarse: a fin de 2016, de las 63,306 Declaraciones de Compromiso recibidas, menos del 1% concluyeron con la formalización final[18]. Frente a esta realidad, es necesario repensar totalmente las estrategias a implementarse. Al respecto, resaltamos tres puntos principales:
- Debe prestarse mayor atención, en particular, al régimen de concesiones. Este es uno de los puntos que más brechas genera durante el proceso de formalización. Una buena alternativa sería liberar las concesiones, o que los mineros artesanales o pequeñas operaciones trabajen con los concesionarios pagando las compensaciones respectivas a manera de incentivo. Asimismo, ello requerirá que se elaboren e implementen planes de reubicación de la población en estas zonas. Debería establecerse un sistema de incentivos y sanciones para que las operaciones mineras paralizadas sin ningún conflicto socioambiental de por medio, y en estado especulativo, permita ello. Al menos, esto podría ser debatido prontamente.
- Deben repensarse los Instrumentos de Gestión Ambiental requeridos. En este caso, lo más conveniente sería tener un solo instrumento ambiental de Plan de Manejo de Cuenca, ya que en teoría existe una parcelación de la minería informal, pero el manejo ambiental entre cientos de operaciones artesanales o pequeñas no es posible; así, luego de identificar las principales cuencas, un tercero elaboraría el Plan de Manejo respectivo, a cargo y costo del propio titular (incluso, podría incluirse aquí la certificación de oro limpio). En este punto, resulta clave tener en cuenta el manejo de sedimentos y la represa de los ríos. Poder reformar adecuadamente la normativa en este sentido requiere, además, superar la evidente desconexión entre la realidad en la que se organizan estas economías informales, y el contexto en el que se producen muchas de las normas que intentan regular estas circunstancias (desde Lima).
- Fortalecer la presencia del Estado en todos los sentidos: desde la adecuada provisión de servicios básicos, que cumplan con ser accesibles, oportunos y adecuados, hasta la garantía y protección de derechos como el acceso a la justicia. La ausencia del Estado ha sido uno de los principales detonantes de la gran expansión que han tenido la minería informal e ilegal, ya sea por la falta de fiscalización y control, como también por la falta de provisión de servicios básicos, lo cual incrementa las desigualdades existentes e incentiva a que la población busque oportunidades económicas alternativas, muchas veces al margen de la ley[19].