Carlos Quispe Dávila y Natalia Cirilo Mel
Los denominados pueblos indígenas en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial (PIACI) habitan en territorios de difícil acceso, lo cual forma parte de una estrategia de autoprotección ante experiencias traumáticas causadas en el pasado por el contacto forzado, que trajo consigo un impacto drástico en términos demográficos, dada la múltiple vulnerabilidad de esta población a nivel inmunológico, territorial, sociocultural y político (Sueyo Irangua & Sueyo Yumbuyo, 2017). Por ello, la creación e implementación de reservas indígenas y territoriales —que abarcan los espacios en donde habitan, se desplazan y de los cuales dependen para su supervivencia— constituyen mecanismos fundamentales de prevención y protección para evitar el contacto forzado y salvaguardar su autonomía (Huertas, 2007; Quispe, 2022).
Sin embargo, en distintos periodos, la existencia de los PIACI ha sido objeto de cuestionamientos recurrentes por parte de quienes sostienen que se trata de un “invento” de los sectores que se oponen al desarrollo, dado que —a su criterio— se busca impedir la ejecución de actividades extractivas. Esto se refleja claramente en el Proyecto de Ley N.° 12215/2025-CR, que plantea modificar la Ley N.° 28736, Ley para la protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial (en adelante, Ley PIACI). Por ejemplo, en su exposición de motivos se sostiene que “la sola solicitud o indicio ha generado procesos de categorización que bloquean territorios extensos durante décadas sin resolución definitiva”. Además, se añade que “este vacío normativo permite que grandes extensiones permanezcan ‘congeladas’, sin claridad sobre su necesidad real de intangibilidad”.
Bajo dicha narrativa, se propone que el Poder Ejecutivo remita al Congreso de la República un informe semestral que contenga principalmente la evaluación del estado de los procesos de categorización de las reservas indígenas, las cuales estarían sujetas a reevaluación cada dos años. Dicho informe deberá incluir la “pertinencia” de mantener, modificar o levantar las categorías existentes, así como los impactos que estas tienen en el desarrollo nacional y regional. Adicionalmente, se plantea la creación de una Comisión Multisectorial Revisora de naturaleza temporal, cuya función será revisar y proponer modificaciones, además de emitir opiniones respecto de los procesos de categorización de los PIACI.
El informe jurídico de DAR alerta sobre varios elementos contenidos en el Proyecto de Ley N.° 12215/2025-CR que podrían colocar a los PIACI en una situación de indefensión.
En primer lugar, la propuesta de conformar una Comisión Multisectorial Revisora de naturaleza no técnica, distinta de la Comisión Multisectorial PIACI existente y pensada para “reevaluar” los procesos de categorización contraviene los principios de progresividad y no regresividad en materia de derechos humanos, desarrollados por la Corte IDH en el caso Pueblos Indígenas Maya Kaqchikel de Sumpango y otros Vs. Guatemala. Dicha propuesta incorpora mecanismos que podrían conducir a la desaprobación o eliminación de reservas indígenas en proceso de categorización, bajo argumentos que ignoran los desafíos metodológicos y éticos inherentes a la categorización de estas reservas por su propia naturaleza.
Las afirmaciones según las cuales las reservas indígenas se habrían creado sin rigurosidad técnica evidencian una profunda incomprensión de la naturaleza especializada del Régimen Especial Transectorial, establecido por la Ley PIACI. La propuesta legislativa no considera que los procesos de categorización de Reservas Indígenas son de naturaleza técnica y se desarrollan en dos etapas interdependientes: i) el Estudio Previo de Reconocimiento (EPR), cuya aprobación se materializa en un decreto supremo que reconoce a la población PIACI identificada; y, ii) el Estudio Adicional de Categorización (EAC) del área a delimitar como reserva indígena, que cuenta con tres ejes —ambiental, jurídico y antropológico—, cuya aprobación por la Comisión Multisectorial permite la emisión del decreto supremo de categorización.
Ciertamente, frente a las afirmaciones sobre la supuesta nula participación de los gobiernos subnacionales, la revisión de actas del período 2009-2023 demuestra la participación de cinco gobiernos regionales en la Comisión Multisectorial PIACI, destacando Ucayali y Loreto con 19 y 18 participaciones, respectivamente. El Gobierno Regional de Loreto, región en donde existe la mayor cantidad de solicitudes de categorización, ha participado desde la instalación de la Comisión Multisectorial en 2009. Asimismo, se ha registrado la participación de 15 gobiernos provinciales, con mayor número de presencias de 3 municipios provinciales de la jurisdicción de Loreto: Ucayali-Contamana, Coronel Portillo y Requena.
En segundo lugar, la propuesta de creación de una Comisión Multisectorial Revisora temporal, con una composición alterada y la exclusión de entidades como la Defensoría del Pueblo (órgano constitucional autónomo) o el Ministerio de Salud (actor esencial por la vulnerabilidad inmunológica), carece de justificación en un proceso que exige máxima objetividad y rigor científico, además de quebrantar el principio de lealtad constitucional.
En tercer lugar, la existencia de las reservas indígenas no implica una «intangibilidad absoluta”, como erróneamente se alega. Aunque se trata de una demanda histórica planteada por las organizaciones indígenas y la sociedad civil aliada, lo cierto es que el marco normativo vigente prevé excepciones en aquellos casos en los que medie una declaratoria de necesidad pública (Ley PIACI, art. 5.c; y arts. 28 y 32 de su Reglamento).
Cabe añadir que no es posible ponderar el derecho a la vida e integridad de los PIACI frente a intereses económicos, ya que cualquier contacto forzado o actividad extractiva puede tener consecuencias devastadoras para su salud y existencia, como lo demuestran numerosos antecedentes históricos (Shepard, 1999; Gavaldá, 2012). Afirmar lo contrario contraviene el artículo 59 de la Constitución Política del Perú, el cual reconoce la libre iniciativa privada, pero establece que esta debe ejercerse sin menoscabo de la salud, en coherencia con ello, la vida y dignidad de la persona.
Finalmente, la iniciativa legislativa contravendría los compromisos climáticos asumidos por el Perú, que buscan reducir en un 40 % las emisiones de gases de efecto invernadero para 2040 y alcanzar emisiones netas cero para 2050. Estas metas están alineadas con la Estrategia Nacional de Cambio Climático y con los acuerdos internacionales suscritos por el Estado peruano en torno de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, así como con la Declaración Conjunta de Intención (DCI) firmada con socios internacionales (Alemania, Noruega, Reino Unido).
De esta manera, el análisis costo-beneficio del proyecto de ley ignora que la protección territorial de las reservas indígenas constituye un componente fundamental del Lineamiento 10 de la Estrategia Nacional de Cambio Climático, con una meta específica de 3 127 009 hectáreas de reservas asignadas al año 2025. Al desestabilizar la intangibilidad de estas áreas, se compromete directamente la capacidad del país para reducir las emisiones por deforestación, afectando la credibilidad internacional del Estado peruano respecto de sus compromisos en la lucha contra el cambio climático.
En vista de lo expuesto, existen fundamentos sólidos para archivar este proyecto de ley, aplicando una técnica legislativa rigurosa. Dicha iniciativa atenta directamente contra la vida y el libre desarrollo de los PIACI, vulnera el respeto a sus territorios —cuya intangibilidad es crucial— y compromete los esfuerzos del país para enfrentar la crisis climática.
Por el contrario, resulta imperativo que el Congreso de la República fortalezca la institucionalidad existente, liderada por el Viceministerio de Interculturalidad, que encabeza el Régimen Especial Transectorial para la protección de los PIACI. Esto es especialmente relevante ante el avance notorio de economías ilícitas —como la minería ilegal, el tráfico ilícito de drogas y la tala ilegal— hacia áreas que se superponen con las Reservas Indígenas y Territoriales ya existentes, así como con aquellas en proceso de categorización. Estas economías ilícitas representan un enemigo común, principalmente para la soberanía nacional (ORAU, DAR, Propurús, 2023).
Consulta el informe jurídico de DAR en: https://bit.ly/3L1cVCc
Referencias:
AIDESEP, Carhuatocto, H., Casafranca, B., Gamboa, C. & Cueto V. (2008). Informe especializado de las obligaciones del Estado peruano sobre la protección de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial de la «Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti y Otros»: Primera parte. AIDESEP.
Barclay, F. y P. García (2014). La batalla por ‘los nanti’. Intereses y discursos superpuestos a favor de la extinción de la Reserva Territorial Kugapakori Nahua Nanti y otros. Copenhage: IWGIA.
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2013). Pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial en las Américas. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 47/13.
Corte IDH. Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C, N° 125.
Corte IDH. Caso Pueblos Indígenas Tagaeri y Taromenane vs. Ecuador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de septiembre de 2024. Serie C, N° 537.
Gavaldá, Marc (2012). “El avance de la frontera petrolera amenaza a los pueblos en aislamiento voluntario”. Rebelión.
Huertas, B. (ed.) (2007). El derecho a la salud de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial. Ponencias presentadas en la reunión internacional en Quito, Ecuador 19-20 de octubre de 2007. Copenhagen: IWGIA.
ORAU, DAR, Propurús (2023). Estado de las Reservas Indígenas en Ucayali. El caso de la Reserva Indígena Murunahua. Diagnóstico y propuestas. https://dar.org.pe/presiones-territoriales-ponen-en-riesgo-la-supervivencia-de-los-piaci-en-ucayali/
Quispe, C. (2021). Derechos de los Machiguenga-Nanti en contacto inicial de la RTKNN y su relación con su supervivencia física y cultural. Lima: DAR.
Quispe, C. (2022). “¿Otra vez a lo mismo?: Confluencia entre discursos antiderechos y las crecientes presiones sobre territorios de pueblos en situación de aislamiento y contacto inicial”. Disponible en: https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2022/11/Articulo_CarlosQuispe_PIACI..pdf
Shepard, Glenn (1999). Pharmacognosy and the Senses in Two Amazonian Societies. PhD Thesis. California: University of – Berkeley.
Sueyo Irangua y Sueyo Yumbuyo (2017). Soy Sontone. Memorias de una Vida en Aislamiento. Lima: MINCU y USAID.