Escribe: Gabriela Soto Zavaleta
La Declaración Conjunta de Intención (DCI) es un acuerdo voluntario entre Noruega, Alemania y Perú con el objetivo de reducir emisiones de gases de efecto invernadero al 2020 provenientes de la deforestación y degradación de bosques (REDD+) así como promover el desarrollo sostenible en el Perú[1]. El acuerdo considera un enfoque de pago por resultados, por lo que si cumplimos con los objetivos comprometidos al cierre del acuerdo, Noruega contribuirá con US$250 millones de dólares a nuestro país con la finalidad de dar sostenibilidad a todas las acciones emprendidas por el Estado en favor de la conservación del patrimonio forestal.
Nuestro país como parte de sus compromisos climáticos internacionales ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático se comprometió a reducir en 30% sus emisiones de gases de efecto invernadero al año 2030[2]. Considerando que el cambio de uso de suelo es la principal fuente de emisiones de Gases de Efecto Invernadero en el Perú (51% al 2012, INFOCARBONO[3]; 55% al 2016, SEEG[4]), la Declaración Conjunta de Intención en su Fase I (2014-2017), incorporó dentro de uno de los entregables[5] la actualización/adecuación del Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor RCTCUM a la Ley Forestal y de Fauna Silvestre-LFFS.
La CTCUM es una herramienta técnica que busca promover el uso racional del recurso suelo, con el fin de conseguir el máximo beneficio social, evitando su degradación como medio natural de bioproducción y fuente alimentaria. Esta herramienta además interviene en varios procesos y procedimientos importantes como la Zonificación Económica y Ecológica (ZEE), la zonificación forestal (ZF), procedimientos agrarios, procedimientos de formalización y saneamiento físico legal de la propiedad rural, entre otros[6].
La entidad rectora de los procedimientos para el desarrollo de estudios de Clasificación de Tierras de Capacidad de Uso Mayor (CTCUM) es la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios (DGAAA), que está a cargo de la ejecución, la supervisión, la promoción y la difusión de la clasificación de tierras. Asimismo, señala que la norma que rige los estudios de suelos es el Reglamento de Clasificación de Tierras por capacidad de uso mayor, aprobado por Decreto Supremo Nº 017-2009-AG.
El Plan de Implementación de la DCI identifica como riesgo la “visión principalmente agrícola de la Amazonía por parte de actores públicos y privados a nivel nacional, regional y local”[7], por ello como parte de la Gestión del riesgo del Entregable 1, señala que “la aprobación del RCTCUM adecuado a la Ley Forestal y de Fauna Silvestre es una oportunidad para que la actividad agropecuaria en la Amazonía se realice en los lugares adecuados[8]”, pues “(…)los estudios de suelos determinan, como paso previo, la capacidad de uso mayor del suelo, sobre el cual posteriormente se aplicará la autorización de cambio de uso de suelo según corresponda. (…)”[9].
La Fase II del Acuerdo, comprendido para el periodo 2017-2020, refuerza el compromiso de la adecuación del RCTCUM a través de la inclusión de este proceso en el Entregable 01, que tiene como resultado el “Cese de autorizaciones de conversión de tierras con bosques (bajo la categoría de producción forestal o de protección) a usos agrícolas”[10] y en el cual sus intervenciones buscan abordar brechas normativas, institucionales, entre otras.
El componente 1 del entregable, incorpora como una de sus intervenciones la implementación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre en lo referente al cambio de uso actual de la tierra. En ese sentido, identifica como una brecha normativa la adecuación del RCTCUM, estableciendo como sus actores responsables al el Servicio Forestal y de Fauna Silvestre, al Ministerio del Ambiente y al Ministerio de Agricultura a través de la Dirección de Asuntos Ambientales Agrarios [11] y comprometiendo el cumplimiento del mismo dentro de la programación de hitos anuales al 2019[12], junto con la Aprobación de la “Guía Metodológica para la ejecución del levantamiento de la cobertura vegetal (bosques) para los estudios del CTCUM y el desarrollo de un programa de fortalecimiento de capacidades sobre CTCUM dirigido a organizaciones indígenas y Gobiernos regionales en el 2019-2020.
De acuerdo al Plan de Implementación en 2018, el proceso de adecuación del RCTCUM se inició en junio de ese mismo año, por lo que a diciembre se preveía como siguientes pasos: i) la pre publicación de la segunda versión del RCTCUM, ii) la sistematización y validación de aportes a la versión prepublicada, iii) la elaboración del RCTCUM final, iv) la aprobación y publicación del RCTCUM y v) la difusión del Reglamento aprobado. El documento resalta que la aprobación estaría para inicios del 2019.
Por su parte, el Reporte de Cumplimiento de la Fase II de la DCI al 2018, menciona que “la adecuación del reglamento, incluirá el levantamiento de cobertura vegetal (bosques) en la clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor; la evaluación del levantamiento de la cobertura forestal estará a cargo del SERFOR, mientras que la evaluación del levantamiento de suelos y la clasificación de tierras seguirá estando a cargo de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios del MINAGRI”[13].
Aprovechemos en hacer un recuento rápido del recorrido que ha venido teniendo este proceso y el seguimiento que desde Derecho, Ambiente y Recursos Naturales decidimos darle a este proceso.
La Ley Nº 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre[14] que entró en vigencia en 2015, estableció en su Quinta Disposición Complementaria Transitoria el mandato de adecuación del Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor. Desde entonces, en DAR se publicaron diversos análisis recomendando el ordenamiento de los procedimientos que intervienen en el desarrollo de emprendimientos agropecuarios en tierras con bosque en propiedad del estado, a fin de proteger los bosques y evitar la deforestación por cambio de uso de suelo, pero también cambio normativo del Reglamento en virtud de la nueva LFFS, resaltando la necesaria inclusión de dos puntos:
- La prohibición de la autorización del cambio de uso de suelo actual en tierras de capacidad de uso mayor forestal (F) y de capacidad de uso mayor para protección (X) con o sin cobertura vegetal a fines agropecuarios
- Incorporación de la variable vegetación como parte de la combinación de atributos que son tomados en cuenta en la metodología y considerar la degradación de los bosques como un problema y no solo la degradación del suelo[15][16].
Tres años después de la entrada en vigencia de la LFFS, el 04 de Julio del 2018 se convocó al proceso participativo sobre la propuesta de Adecuación del Reglamento realizándose talleres de intercambio con la sociedad civil, sector privado, la academia, los gobiernos regionales y las organizaciones indígenas regionales[17].
Para entonces, nuestra institución venía trabajando de manera articulada y en estrecha colaboración con la Dirección General de Asuntos Agrarios del Ministerio de Agricultura desde años atrás en diversos procesos, uno de ellos la Adecuación del Reglamento de Clasificación por su Capacidad de Uso Mayor. Teniendo en cuenta la urgencia de reducir el riesgo de la deforestación a través de la conversión de bosques a actividades agropecuarias, DAR asumió el compromiso de brindar soporte al proceso de socialización de la propuesta de adecuación, por lo cual se aportó en el diseño metodológico de los talleres, la coordinación con los actores involucrados y la sistematización de los aportes recogidos.
En los talleres desde sociedad civil se saludó la iniciativa de los sectores ministeriales de incorporación componente de la cobertura vegetal en la propuesta de adecuación del RCTCUM, recomendándose que esta herramienta guarde concordancia con otros instrumentos para garantizar su aplicación. Asimismo, se resaltó que para los gobiernos regionales la herramienta es vital para que se puedan tomar decisiones de manera acertada respecto al uso y conservación del patrimonio forestal de sus territorios. En el caso de las organizaciones indígenas se logró que los ministerios se comprometieran a mantener la vigencia de la Resolución Ministerial Nº 194-2017-MINAGRI, que sería solo aplicable para las comunidades nativas y evitando que el procedimiento de titulación de sus territorios se vea complejizado por la adecuación del RCTCUM.
Posterior al proceso participativo impulsado por los Ministerios de Agricultura y del Ambiente, en coordinación con el SERFOR-Servicio Forestal y de Fauna Silvestre, el Reglamento fue pre-publicado en el diario El Peruano el 30 de octubre del 2018, pasando a una etapa de consulta pública para recibir sugerencias y comentarios de parte de las entidades públicas, privadas y la ciudadanía general.
En ese marco, desde DAR brindamos aportes a la propuesta enfatizando en la necesidad de que la nueva versión incorpore los siguientes elementos[18]:
- La prohibición de la posibilidad de reclasificación de tierras de capacidad de uso mayor F y X (aptitud forestal y de protección) a tierras aptas para uso agrícola.
- Compatibilizar definiciones y criterios acordes con la legislación forestal
- Considerar que los criterios de vegetación tenga un peso sustancial en la evaluación del grupo de capacidad de uso mayor de la tierra
- Prever organismos responsables, sus competencias y mecanismos claros de coordinación entre ellos.
- En su construcción se analice el impacto normativo y a nivel de procedimientos para cumplir con el mandato de la ley forestal y asimismo se prevea su implementación efectiva, evitando procedimientos engorrosos.
- Que el proceso de adecuación del RCTCUM no afecte el contenido de la RM 194-2017-MINAGRI para el caso exclusivo de comunidades nativas, reconociendo que se trata de un régimen especial para su titulación.
Durante los primeros meses del 2019 remitimos cartas con estas recomendaciones a la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios (DGAAA)-MINAGRI, al SERFOR y a la Defensoría del Pueblo. Esta última institución, había advertido previamente en su Informe de Adjuntía Nº 001-2017-DP/AMASPPI.MA[19] la amenaza que la reclasificación de tierras de capacidad de uso mayor forestal y/o de protección significaba para los bosques, por lo que recogió los comentarios de DAR y envió una comunicación al Viceministerio de Desarrollo e Infraestructura Agraria y Riego haciendo énfasis en las mismas recomendaciones[20].
No obstante, a más de 3 años del mandato para la adecuación del Reglamento, este compromiso aún figura como uno de los pendientes de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y de los entregables de la Fase I y II de la Declaración Conjunta de Intención.
Recientemente, en el marco del Día Mundial del Suelo, a inicios del mes de diciembre del 2019 se realizó el Foro Internacional “Suelos saludables para una agricultura sostenible”, evento en el cual Juan Carlos Castro, actual Director General de Asuntos Ambientales y Agrarios del Ministerio de Agricultura, detalló que estamos a pocos días de la tan esperada publicación de la adecuación del Reglamento de Clasificación de Tierras por su capacidad de Uso Mayor- RCTCUM, resaltando su importancia al ser un instrumento consensuado que tiene el aporte de la sociedad civil y pueblos indígenas.
En ese sentido, desde nuestra institución estaremos atentos a las comunicación oficial por parte del sector sobre la publicación del Reglamento, instrumento necesario que nos permitirá conservar y evitar la conversión de los bosques frente a uno de los retos más significativos como es continuar en la lucha contra la deforestación en los bosques del país.
[1] PNCBMCC. Declaración Conjunta de Intención.
[2] PERÚ, 2015. Informe Final de la Comisión Multisectorial encargada de elaborar el informe técnico que contenga la propuesta de las Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, creada por Resolución Suprema No 129-2015-PCM.
[3] INFOCARBONO. (2016). Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero al 2012.
[4] SEEG Perú (2018). Sistema de Estimación de Gases de Efecto Invernadero al 2016.
[5] Fase I. Entregable d) Establecer instrumentos clave para implementar la nueva Ley Forestal apoyada por la cooperación técnica y otros donantes entregable.
[6] DAR (2018) MINAGRI pre publicó la propuesta de adecuación del Reglamento de Clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor.
[7] Plan de Implementación de la Fase II de la DCI. Página 171.
[8] Plan de Implementación de la Fase II de la DCI. Página 171.
[9] Plan de Implementación de la Fase II de la DCI. Página 116.
[10] MINAM. (2018) Plan de Implementación de la Fase II de la DCI. Página 26-27.
[11] Plan de Implementación de la Fase II de la DCI. Página 33.
[12] Plan de Implementación de la Fase II de la DCI. Página 34.
[13] Reporte de Cumplimiento de la Fase II de la DCI al 2018. Página 15.
[14] Vigente a partir del 2015, posterior a la publicación de sus 4 reglamentos: DS Nº 018-2015-MINAGRI, que aprueba el reglamento para la gestión forestal. DS Nº 019-2015-MINAGRI, que aprueba el reglamento para la gestión de fauna silvestre. DS Nº 020-2015-MINAGRI, que aprueba el reglamento para la gestión de las plantaciones forestales y los sistemas agroforestales. DS Nº 021-2015-MINAGRI, que aprueba el reglamento para la gestión forestal y de fauna silvestre en comunidades nativas y comunidades campesinas.
[15] DAR (2015). La transformación del bosque.
[16] DAR (2017) Trámites que impactan en los bosques.
[17] 04 de julio dirigido a sociedad civil, sector privado y academia, 17 de julio dirigido a gobiernos regionales y 24 de julio dirigido a las organizaciones indígenas.
[18] DAR (2018). Análisis sobre la propuesta del RCTCUM.
[19] Defensoría del Pueblo (2017). “Deforestación por cultivos agroindustriales de palma aceitera y cacao: Entre la ilegalidad y la ineficacia del Estado”.
[20] Oficio Nº 102-2019-DP/AMASPPI, de fecha de 15 de febrero de 2019.