Autor: Carlos Quispe – Programa Derechos
El 18 de mayo de 2026 se cumplieron dos décadas desde la publicación de la Ley N° 28736, Ley para la Protección de los Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial (más conocida como Ley PIACI), la cual estableció el Régimen Especial Transectorial para la protección de estos pueblos, en especial sus derechos a la salud, vida e integridad. Se trata de una norma que llegó tarde y, sin embargo, representó un avance sin precedentes en el reconocimiento jurídico de los pueblos más vulnerables de la Amazonía peruana. Veinte años después, el balance está marcado por avances institucionales que, no obstante, quedan opacados en un contexto de presiones territoriales que no se detienen.
Foto: Ministerio de Cultura
Un hito que no fue gratuito
La aprobación de la Ley PIACI en mayo de 2006 no ocurrió en el vacío. Fue el resultado de años de demandas de organizaciones indígenas encabezadas por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), del trabajo sostenido de la sociedad civil, entre las que se encontraba Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), y de un contexto geopolítico específico: el proyecto gasífero Camisea, cuya concesión se otorgó en el año 2000.
Fue precisamente en el marco de dicho proyecto hidrocarburífero que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) estableció veintiún compromisos como condición para financiar el proyecto, dos de los cuales incluían estándares para la protección de PIACI de la Reserva Territorial Kugapakori Nahua Nanti y Otros (RTKNN). Este interés se daba debido a la superposición del lote de hidrocarburos con el territorio PIACI, lo que impulsó la aprobación del Decreto Supremo N° 028-2003-AG, que estableció la creación de la RTKNN, prohibiendo cualquier tipo de actividad económica extractiva, salvo las que ya existen en su interior (la del referido proyecto gasífero).
En investigaciones previas he documentado este proceso de desarrollo normativo que nos puede llevar a antecedentes mucho más lejanos como la década de los 1980 y la situación de contactos forzados entre población Matsigenka-Nanti y trabajadores de la empresa anglo-holandesa Royal Dutch Shell, así como con taladores ilegales, misiones evangelizadoras, entre otros (Barclay y García Hierro, 2014: 32). Así, algunos actores clave han sugerido que «todo el andamiaje institucional de protección PIACI recién se activó con las condiciones del BID», lo que sugiere que el interés por la protección de estos pueblos surgió de modo secundario respecto de la necesidad de asegurar el desarrollo del proyecto gasífero, evitando contratiempos legales a futuro (Quispe, 2021: 157). Ello no resta mérito al resultado normativo, pero sí lo contextualiza, en tanto la protección de los PIACI no fue el motor principal del proceso, sino, en parte, una exigencia de la banca multilateral, a presión de las organizaciones indígenas y de la sociedad civil.
El proceso legislativo fue, además, tenso y revelador de los intereses en juego. La Comisión de Amazonía del Congreso aprobó un dictamen que debilitaba el proyecto original del Ejecutivo: eliminó disposiciones clave sobre la implementación institucional del régimen especial, redujo la participación indígena y de la sociedad civil, e introdujo la posibilidad de que, por razones de «necesidad pública», se autoricen actividades extractivas en las Reservas Indígenas, una excepción que contradice el principio de intangibilidad estricta (Gamboa, 2007; Gamboa y Santillán, 2006; Quispe, 2021).
Foto: Ministerio de Cultura
Dos décadas de institucionalidad y sus límites estructurales
Pese a sus limitaciones de origen, la Ley PIACI y su Reglamento (aprobado en 2007 y modificado en 2016) permitieron consolidar una institucionalidad específica. Hoy el Ministerio de Cultura cuenta con la Dirección de Pueblos Indígenas en Situación de Aislamiento y Contacto Inicial (DACI), que registra aproximadamente 4,900 personas en situación de aislamiento y 2,100 en situación de contacto inicial, distribuidas en Loreto, Ucayali, Huánuco, Cusco y Madre de Dios. En ese mismo periodo, se crearon ocho Reservas Indígenas y Territoriales, y cinco solicitudes adicionales se encuentran en trámite al cierre de este periodo (Ministerio de Cultura del Perú, 2025).
La creación de las Reservas Indígenas no es un asunto menor. Como figura jurídica, apuntan a garantizar los principios de no contacto e intangibilidad territorial, y su existencia ha tenido un efecto que merece reconocerse con precisión: Aunque el régimen no fue diseñado para limitar la actividad extractiva (como lo evidencia el mantenimiento de la intangibilidad relativa), su creación y vigencia ha operado, en la práctica, como un factor que ha marcado la configuración territorial de concesiones y proyectos. Al menos con respecto de aquellas existentes, lo que es completamente diferente respecto de aquellas en proceso de creación y que precisamente reflejan las consecuencias de la ocupación desordenada del territorio y la mala planificación nacional.
Un ejemplo bastante notorio de ello es el caso de la Reserva Indígena Kakataibo Norte y Sur, cuya solicitud fue presentada en 1993, en un proceso que tomó casi treinta años hasta la publicación del decreto de su creación en 2021, periodo en que diversas concesiones mineras y forestales se asentaron en el territorio solicitado, y explican cómo esta reserva ha terminado dividida en dos (2) secciones, con amenazas latentes relacionadas con el narcotráfico y la contaminación de los ríos, conforme ha recogido recientemente la propia Comisión Interamericana en la Resolución N° 13/2026, que otorga Medidas Cautelares N° 236-23 a favor del referido pueblo.
Otro de los fenómenos más preocupantes de estos veinte años es la persistencia y el resurgimiento de discursos que niegan la existencia misma de los PIACI. Estos discursos no son nuevos ni espontáneos: se remontan al debate de la propia Ley PIACI en 2006, cuando funcionarios de Perupetro afirmaban que los pueblos no contactados eran como “el monstruo del Lago Ness”, y excongresistas preguntaban si se quería que “el indígena siga siendo indígena, que no progrese” (Quispe, 2022: 35). Lo que estos discursos tienen en común es la negación de la coetaneidad y la agencia de estos pueblos: se los sitúa en un estadio temporal premoderno desde el cual el Estado debe “llevarles el desarrollo”, en lugar de reconocer que su situación es el resultado de procesos históricos, políticos y económicos concretos (Quispe, 2022).
Lo alarmante es que estos argumentos reaparecieron con fuerza renovada entre 2020 y 2022, articulados por candidatos a gobiernos regionales y representantes de sectores extractivos, apropiándose de las demandas legítimas de poblaciones empobrecidas por la pandemia de COVID-19 para enfrentarlas artificialmente con la protección de los PIACI. Pronunciamientos del Gobierno Regional de Loreto, de candidatos al GORE, entre otros, acusaron a la Ley PIACI de “beneficiar a ONG” y de frenar el desarrollo regional (Quispe, 2022, cuadro 1). Lo que estos discursos omiten es que las brechas sociales no las causó la Ley PIACI; las causaron décadas de exclusión, corrupción y deficiente gestión pública.
Lo que el aniversario exige
La amenaza más concreta a las Reservas PIACI no es discursiva: es territorial y, en muchos casos, delictiva. Las economías ilícitas han ampliado su frontera hacia los ámbitos de las reservas de manera sistemática. A ello se suman los proyectos de infraestructura vial que, contrariando sus rótulos de «interés nacional», potencian el avance de actividades ilícitas.
En contrapartida, existen alternativas, tales como las propuestas de corredores territoriales PIACI elaboradas por AIDESEP y sus organizaciones regionales (AIDESEP, 2018), que ofrecen herramientas concretas para escalar la protección más allá de la gestión atomizada reserva por reserva. La articulación con comunidades nativas colindantes y el reconocimiento de que los desplazamientos forzados de los pueblos en aislamiento son síntoma de presiones territoriales (y no de una voluntad espontánea de contacto) son premisas que deben orientar las políticas públicas.
Pero ninguna de estas oportunidades es viable sin dos condiciones. La primera es presupuestaria: la DACI del Ministerio de Cultura opera con recursos insuficientes para administrar ocho reservas, impulsar cinco solicitudes en trámite y montar sistemas de vigilancia territorial efectivos. Al 2024, solo dos de las ocho reservas tienen comités de gestión activos; solo una tiene plan de protección vigente (Ministerio de Cultura del Perú, 2024). La segunda condición es política: el Estado peruano debe reconocer que la demora en la creación de reservas, la tolerancia ante las superposiciones de derechos de terceros, y el silencio frente a las economías ilícitas en los ámbitos PIACI no son fallas de gestión, sino decisiones que se toman, por acción u omisión, en favor de determinados intereses económicos.
Pese a todo, existen oportunidades. La protección territorial de las Reservas Indígenas fue reconocida en la Fase I de la Contribución Determinada a nivel Nacional (NDC) del Perú, como parte de las acciones de mitigación frente al cambio climático, y constituye un componente fundamental del Lineamiento 10 de la Estrategia Nacional de Cambio Climático, con una meta específica de 3’127,009 hectáreas de reservas asignadas al año 2025. Esto coloca a las Reservas Indígenas no solo como instrumentos de protección de derechos, sino también como herramientas de política climática. Su debilitamiento, por tanto, no solo compromete la supervivencia de los PIACI, sino también la credibilidad internacional del Estado peruano respecto de sus compromisos climáticos.
Bajo lo antedicho, el aniversario de la Ley PIACI no es ocasión de celebración. Es ocasión de balance seguida por una rendición de cuentas. Veinte años después de su promulgación, el Estado peruano no puede invocar la novedad de la norma para justificar sus déficits. La Corte IDH acaba de señalar en la sentencia del caso Tagaeri Taromenane vs Ecuador que la protección de los PIACI es una obligación de no retroceso, y que la priorización del modelo extractivo sobre su supervivencia constituye una violación de derechos humanos. El Perú tiene reservas, tiene leyes, tiene instituciones: lo que ha faltado, durante veinte años, es la decisión política de hacer que todo eso funcione.
Referencias
AIDESEP (2018). Informe sobre la situación de los pueblos en aislamiento y contacto inicial en la Amazonia peruana. Lima: AIDESEP.
Barclay, F. y P. García Hierro (2014). La batalla por los Nanti. Intereses y discursos superpuestos a favor de la extensión de la Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti y Otros. Copenhague: IWGIA.
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2026). Resolución N° 13/2026, que otorga Medidas Cautelares N° 236-23 a favor de los Integrantes del pueblo indígena Kakataibo en situación de aislamiento que viven en la Reserva Indígena Kakataibo Norte y Sur ubicada en los departamentos de Ucayali, Huánuco y Loreto (Perú).
Corte Interamericana de Derechos Humanos (2025). Caso Pueblos Indígenas Tagaeri y Taromenane vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de septiembre de 2024. Publicada el 13 de marzo de 2025. San José: Corte IDH.
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) (Ed.), Hacia una reglamentación de la Ley N° 28736, Régimen Especial Transectorial de Protección a favor de Pueblos Indígenas en Aislamiento y en Contacto Inicial. Lima: DAR. https://www.dar.org.pe/archivos/publicacion/27_hacia_reglamentacion.pdf?_gl=1*1kz89dh*_ga*NjIxOTYzNTgyLjE3NjU4MDY0MDM.*_ga_2YH22NF8BS*czE3NzkxMzEyMTIkbzQxJGcxJHQxNzc5MTMxNDIwJGo1MCRsMCRoMA..
Gamboa, C. (2007). Reservas territoriales del Estado a favor de pueblos indígenas en aislamiento voluntario o contacto inicial. Lima: DAR. https://www.dar.org.pe/archivos/publicacion/28_reservas_territoriales.pdf?_gl=1*1kz89dh*_ga*NjIxOTYzNTgyLjE3NjU4MDY0MDM.*_ga_2YH22NF8BS*czE3NzkxMzEyMTIkbzQxJGcxJHQxNzc5MTMxNDIwJGo1MCRsMCRoMA..
Gamboa, C. y A. Santillán (2006). Régimen Especial Transectorial de Protección a favor de Pueblo Indígenas en Aislamiento y en Contacto Inicial. La Relación entre los pueblos indígenas aislados y los recursos naturales a la luz de la Ley N° 28736. Lima: DAR. https://dar.org.pe/archivos/REGIMEN%20ESPECIAL%20TRANSECTORIAL_B.pdf
Ministerio de Cultura del Perú (2025). Resumen de información sobre el estado de la gestión de las Reservas Indígenas establecidas y superposición de derechos de terceros en RI y áreas referenciales [Documento de respuesta a solicitudes de acceso a la información pública]. Lima: Ministerio de Cultura del Perú.
Quispe, C. (2021). Derechos de los Machiguenga-Nanti en contacto inicial de la RTKNN y su relación con su supervivencia física y cultural. Lima: DAR. https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2024/08/Libro-CQD_DERECHOS.pdf
Quispe Dávila, C. (2022). ¿Otra vez a lo mismo?: Confluencia entre discursos antiderechos y las crecientes presiones sobre territorios de pueblos en situación de aislamiento y contacto inicial. DAR Opina. https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2022/11/Articulo_CarlosQuispe_PIACI..pdf