Por: Claudia Zuñiga, Gabriela Soto, Lucía Palao, César Gamboa
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales
Uno de los mayores debates en nuestro país es cómo crecer sin depredar nuestros recursos naturales y distribuirlos de manera equitativa (Dargent et al., 2017). El Perú es admirado por su estabilidad económica y la forma de atraer inversiones, sin embargo, durante los últimos treinta años, este asunto polarizante se ha complejizado: primero, parece que no hay desarrollo sin un alto impacto ambiental, con una abrumadora dependencia por las industrias extractivas; segundo, el impacto ambiental y social de la extracción de recursos no renovables afecta a los más pobres, a los más vulnerables como son las comunidades campesinas y nativas de los Andes y la Amazonía. Es decir, son los últimos en recibir los beneficios, los primeros en “pagar” por los costos. Y el tercer dilema está centrado por el incremento de las informalidades e ilegalidades que, al hacer un uso intenso de los recursos naturales, no solo generan un impacto en la naturaleza, sino también en el tejido social que promueve el cambio de las reglas del juego y en la forma cómo tomamos decisiones. Si la democracia estaba fatigada por su limitada representación política o la falta de atención a la desigualdad, pues su propia existencia está siendo puesta en la picota por estos dilemas de nuestro crecimiento.
Dicho esto, el Perú, como otros países en la región, ha tenido la oportunidad para ir procurando tener los arreglos institucionales y marcos políticos y regulatorios que permitan definir de mejor manera cómo promover inversión y conservar nuestros bosques. El mayor reto en la última década ha sido cómo desarrollar y conservar los bosques tropicales amazónicos, presentándose múltiples propuestas para congeniar la extracción tradicional de recursos no renovables y la conservación de los bosques mediante mercados de carbono (Barrantes, 2021). Asimismo, estas propuestas de política aparecieron también por presión de la sociedad civil y especialmente de las organizaciones indígenas, que desde el 2010 entablaron una serie de diálogos y mensajes para que esta conservación de la Amazonía los incluyera como actores principales para la conservación (Che Piu et al., 2016). De hecho, parte del financiamiento climático ha estado enfocado en satisfacer sus demandas, como es, por ejemplo, la titulación de comunidades nativas de la Amazonía peruana (Huamaní, 2021).
En ese marco de posibilidades, en 2014 se firmó el acuerdo “Joint Declaración Intent” (Declaración Conjunta de Interés – DCI) entre Perú, Noruega y Alemania – a la que después se unió Reino Unido-, para conservar los bosques amazónicos, reducir emisiones y contribuir al desarrollo sostenible del Perú en el sector forestal, agrícola y minero. El acuerdo se plantea bajo un esquema REDD+, que comprende 3 fases (preparación, implementación y pago por resultados), y compromete a los países socios al desembolso de un monto aproximado de 300 millones de dólares, en cambio de coronas noruegas, por el cumplimiento de compromisos del Estado Peruano que logren la reducción verificada de emisiones por deforestación en el país. En 2021, a través de una adenda, el acuerdo fue renovado por 5 años más.
Han pasado diez años de la vigencia de este acuerdo y es importante hacer una evaluación del cumplimiento de estos compromisos, pues caen en un periodo donde el Perú continúa recibiendo una serie de donaciones y financiamiento climático, sin embargo, los avances de fondo o cambios propuestos no han reflejado un real impacto en la reducción de la tasa de deforestación, que ha venido oscilando entre 130 a 150 mil hectáreas deforestadas anuales, desde la firma del acuerdo.
Así, hemos querido primero analizar los compromisos básicos asumidos por el Perú, denominados “deliveries” (entregables), que eran condiciones sine qua non para preparar el cumplimiento de conservar los bosques amazónicos. No obstante, el propio acuerdo se pone en el supuesto de que las fases preparación y transformación no son preclusivas.
Ciertamente, por los retrasos en el cumplimiento de los requerimientos (“entregables”) de la fase I y fase II entre 2014-2017, es que en el 2018 se actualizaron e incorporaron más requerimientos y medios de verificación (Plan de Implementación de la fase II de la DCI 2018- 2020). En la siguiente tabla pueden ver los “entregables” a los que se comprometió el Perú con Noruega y su modificación al 2018.
Con estos cambios, los entregables de la fase I quedaron subsumidos en medios de verificación (García, 2024), pero siguieron siendo importantes para saber cuál es el problema con el cumplimiento de obligaciones de conservación de bosques amazónicos para Perú. A diez años de la suscripción de la DCI y a un año de finalizar la segunda fase, es importante evaluar qué sucedió con estos entregables de la fase I.
Comentaremos los avances a la fecha de estos compromisos climáticos, de manera que podamos concluir si estos arreglos institucionales y regulatorios han generado un cambio o no en la conservación de los bosques amazónicos. Como comentario general, de los seis compromisos “entregables”, dos de ellos son netamente arreglos institucionales sumamente técnicos (sistemas de salvaguardas REDD+ y de deforestación, mecanismo financiero); dos a nivel regulatorio (ENBCC, ley forestal); y la elaboración de un instrumento técnico (nivel de referencia forestal). Es deducible que se pensó que eran los gatillos necesarios para cumplir con los objetivos de la DCI y tener un efecto dominó sobre otros cambios necesarios, pero tal como veremos, esto no se cumplió en el momento esperado, y evidenciaron una falta de tratamiento de política pública de esta iniciativa.
- Implementación de la medición, reporte y verificación (MRV) para deforestación neta, actualizada al 2018 (2014)
La tendencia a que aumente anualmente la tasa de deforestación de los bosques en el Perú es bastante clara (Dourojeanni, 2022), aunque se menciona que es fluctuante o se encuentra estabilizada. Esto se puede deber a diversos factores, pero queda claro que las fronteras de deforestación están creciendo y continuamente se presentan más y más aportes y evidencias sobre ello. Frente a esto, es importante tener la rigurosidad de los insumos para definir una política pública ante esta problemática. Podemos resaltar dos elementos con respecto a este compromiso. Un primer cambio para resaltar es la medición de la deforestación bruta a neta. Eso ha implicado descontar de la ecuación a las áreas regeneradas o reforestadas, variando el porcentaje total de áreas deforestadas, permitiendo al Perú concentrarse en las áreas casi irrecuperables.
Un segundo comentario es la complejidad institucional, por no decir la ineficiente gestión de recursos y la posible descoordinación entre los actores para medir la deforestación. Actualmente existen varios actores midiendo la deforestación, mínimamente el Ministerio del Ambiente y el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), y eso trae consigo la necesidad de una estrecha coordinación técnica.
En 2017 Minam reportaba el cumplimiento de este entregable, incluyéndose después nuevos medios de verificación del Módulo de Monitoreo de Cobertura de Bosques (MMCB) y su complementariedad con la Plataforma de Monitoreo de Cambios sobre la Cobertura de Bosques Geobosques (Programa Nacional Conservación de Bosques & Ministerio del Ambiente, 2017). Más allá de la lentitud inicial para su puesta en marcha y los desafíos técnicos para ello, en la DCI original, se había mencionado que debía transparentarse la metodología a usar para esta medición.
A la fecha, Perú cuenta con tres sistemas de monitoreo de deforestación gestionados por el MINAM: NREF, como fuente oficial de datos ante el IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change), Geobosques y la Plataforma Ukukui. No obstante, existe una diferencia significativa en las cifras que reportan, lo que genera una inconsistencia de las fuentes oficiales y alerta en relación a los verdaderos niveles de deforestación del país. Asimismo, el sector no ha transparentado aún la metodología para el cálculo de la deforestación de Ukukui, lanzado en febrero de 2023.
En consecuencia, la falta de claridad institucional con respecto al manejo de información genera dudas sobre la veracidad de la información e incertezas de la proyección de la deforestación, especialmente porque no se cuenta con una línea de base que nos indique el exacto nivel de deforestación y clarifique la ambición de país para reducirla.
En teoría, tenemos tres sistemas que miden de manera diferente la deforestación y generan diferentes resultados, los cuales sin duda pueden impactar en procesos de captación de fondos climáticos como la DCI, en los que el acceso a recursos se sujeta además a un proceso robusto de verificación de la reducción de emisiones con estándares internacionales, como el ART-TREES, y que pondría en evidencia las inconsistencias en la medición del país. Eso pasa por no tener una política clara al respecto, sino también por concebir el MRV como una actividad de un proyecto y no como una tarea de gestión pública. Esta es una evidencia de cómo se ha venido gestionando los mecanismos REDD+.
- Diseñar e implementar un Mecanismo Financiero (2015)
En un inicio, el Estado peruano no mostró un diseño institucional, ni tampoco una decisión clara de cómo proceder con un mecanismo financiero para recibir fondos de la cooperación internacional. De hecho, es interesante que el reporte del MINAM lo dé por cumplido el 2017 y al año siguiente lo dé por no cumplido, hasta finalmente el 2021 que se tomó una decisión.
Se tuvo que utilizar la triangulación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) – Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para administrar los primeros fondos de la fase I y II para establecer las condiciones habilitantes. Las coordinaciones y costos adicionales no ayudaron a sentar las bases para un diseño de tal tipo, por lo que el hecho que había varios mecanismos financieros existentes (Profonanpe, FONAM, COFIDE, etc), no terminaba por dar certeza de qué institución pública sería la encargada en los primeros años.
El avance es que en estos años se terminó por decidir el modelo de gestión de los fondos a través de PROFONANPE, además porque terminó por absorber otros fondos como FONAM. Es más, desde el 2023 se instaló la Junta de Administración de la DCI y se aprobó su manual de operaciones. Lastimosamente, no se incluyó un asiento para la sociedad civil en esta junta -al parecer por un cálculo político-, cuando la Declaración Conjunta indicaba que el mecanismo de gobernanza sí lo señalaba tal cual “incluya un comité de coordinación con una representación balanceada del gobierno central, gobiernos regionales, sociedad civil (incluyendo el sector privado) y pueblos indígenas, en la estructura de gobernanza del instrumento financiero”. Desde la sociedad civil se ha venido reclamando su inclusión y hasta la fecha no ha habido una respuesta positiva a ello (Grupo REDD+ Perú, 2023).
- Aprobación política de una estrategia nacional para reducir deforestación (Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático) (2014)
Los instrumentos de planificación son variados y de varios niveles de complejidad: políticas, planes y programas. En el caso del periodo de gobierno de Humala (Dourojeanni et al., 2016), se produjeron avances normativos como la aprobación de la Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático, esperando que se apruebe el 2015, recién aprobado un año después (Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climático, 2016). En esta última década, se ha convertido en una norma referencial más que operativa, y ha venido desactualizando por la incorporación de otras normas (legislación climática) e instrumentos de planificación a nivel regional (estrategias regionales de cambio climático, diversidad biológica, etc.). Por ejemplo, su meta para reducir la deforestación es al 30%, mientras que la última comunicación a la secretaría de la Convención Marco de Cambio Climático fue de 40% (Ministerio del Ambiente, 2023a). Otro elemento ausente en este instrumento de planificación es identificar principios y medidas alrededor de los drivers de deforestación. Esta es una gran falencia, considerando que un factor del aumento de las emisiones es la deforestación producto del cambio de uso de suelo, legal o ilegal, por lo que la ausencia del tratamiento de las causas de ello, no permite al Perú prevenir y atacar los factores que esenciales de estos cambios, los cuales no solo pasan por un ausente Estado de Derecho Ambiental, sino también por problemas de inequidad, desigualdad y pobreza en el territorio nacional.
En consecuencia, este instrumento de planificación se ha convertido más en un documento de referencia para las autoridades, es decir, un documento orientador y conceptual, más que un documento con elementos operativos. Con las Contribuciones Nacionales Determinadas (NDC) y sus actualizaciones posteriores, este instrumento de planificación quedó totalmente desfasado.
- Establecer instrumentos clave para implementar la nueva Ley Forestal apoyada por la cooperación técnica alemana y otros donantes (2015)
Los retos de la Ley Forestal han estado vinculados por su implementación a una suerte de resistencia de muchos actores a nivel local, especialmente privados, pero también autoridades locales y regionales, por adecuarse a esta norma, y creando casi dos realidades legales en la Amazonía peruana. La Ley Forestal ha tenido diez años de vigencia y una limitada implementación de sus instrumentos, que permitan un sistema de concesiones forestales más eficiente, así como un manejo de los bosques comunales mucho más efectivo. Pese a provenir de una serie de acuerdos con los indígenas en un proceso de consulta previa ad hoc a nivel incluso parlamentario, lo cierto es que los esfuerzos institucionales de SERFOR y otras autoridades se han visto limitados por las reglas del juego de actores económicos que definen la disposición de los bosques en el terreno.
Este entregable está ligado directamente a arreglos institucionales y definiciones normativas, esperados para el 2015, pero recién cumplido el 2019, de acuerdo al MINAM. Una primera característica de la Ley Forestal es su limitada implementación porque los gobiernos regionales no han tenido la capacidad de gestión ni las herramientas para ello. Una segunda característica es que una serie de modificatorias han traído más confusión que clarificación sobre ciertos mandatos. Es cierto que se ha aprobado un reglamento de Ley Forestal y Fauna Silvestre con consulta previa para pueblos indígenas; la creación de un consejo directivo del SERFOR, y otras normas y arreglos institucionales que se configuran como un medio para un fin que no termina por desarrollar y conservar los bosques correctamente. Y especialmente la última modificatoria de la Ley Forestal (2024), no ha medido las consecuencias perniciosas para la conservación de los bosques. La Ley 31973 que modifica la Ley Forestal, excluye al MINAM de la aprobación de la zonificación forestal, pero, sobre todo, permite la exclusión, como requisito, de realizar el estudio de clasificación de tierras y reglas sobre cambio de uso para actividades agropecuarias existentes a los predios privados que cuenten con títulos de propiedad o constancias de posesión emitidas por la autoridad competente. Dentro de las críticas recibidas a este cambio legal, y la interposición de una acción de inconstitucionalidad por el Colegio Regional de Sociólogos de Lima – Callao, con apoyo de la sociedad civil, es que genera un efecto adverso a lo que supuestamente pretende, ya que generaría que, de manera irregular, como sucede muchas veces en el Perú, se obtengan certificados de posesión anteriores a la vigencia de la norma para acogerse a la misma, y deforestar para caer también en su supuesto (Derecho, Ambiente y Recursos Naturales, 2023).
Asimismo, tal como hemos señalado, se debe analizar de manera más profunda que los cambios o mejoras institucionales sobre cómo se aprovecha o mejora el sistema de concesiones forestales, o cómo el proceso de titulación de tierras comunales viene afectando la protección de los bosques alrededor de las comunidades, como es el caso del proyecto financiado por el BID para la titulación de predios individuales y comunidades (PRT3). En ese sentido, es necesario un balance sobre si el sistema de concesiones forestales está funcionando, así como los mecanismos de Manejo Forestal Comunitario (MFC) se han implementado, y yendo más allá, una evaluación de los impactos sociales respecto a los derechos de las personas que viven en los bosques, si calidad de vida ha mejorado o no, la necesidad de estudios de impacto ambiental para el cambio de uso de tierras, el incremento y tendencias de la deforestación, el cual genera mayor impacto climático. No tiene sentido pensar solamente en arreglos institucionales, si no cumplen con sus fines.
- Definir un Nivel de Referencia de Emisiones Forestales/Nivel de Referencia Forestal (2015)
Este tema técnico está ligado a las diferencias metodológicas con respecto a la deforestación, las cuales ya hemos señalado en un punto anterior. Claramente existe una diferencia de la cuantificación de los niveles de referencia en el propio sector del ambiente, pues no tienen los mismos resultados y hay una opacidad en los mismos -un tema que ha sido resaltado por la sociedad civil desde el inicio para la recepción del financiamiento climático (Gamboa et al., 2017). El Ministerio del Ambiente ha mencionado que los resultados de la plataforma Ukukui son los oficiales, por lo que la información de esta plataforma será el referente en los próximos años. En ese sentido, el MINAM debería cumplir con lo señalado originalmente por la DCI, como es transparentar la metodología utilizada mediante su plataforma y reuniones presenciales, así como levantar cualquier observación que la secretaría de la Convención de Cambio Climático tuviera.
- Establecer un sistema para monitorear, reportar y garantizar las salvaguardas REDD+ (2015)
Durante estos diez años de vigencia de la DCI, aún no se ha aprobado un sistema de salvaguardas REDD+, pese a que en los reportes del MINAM se tiene como cumplido desde el 2017, ya que considera que la elaboración de una hoja de ruta es ya un cumplimiento de la obligación. Desde hace años la sociedad civil ha venido haciendo seguimiento a este proceso, con gran frustración, por cierto (Linares, 2017). Sin embargo, ha habido dos avances en el último año. Un primer avance ha sido la aprobación de un Mecanismo de Atención al Ciudadano MAC Redd+ (Lineamiento para el funcionamiento del Módulo de Atención Ciudadana para REDD+, 2023), es decir, existe ya un mecanismo de queja y monitoreo de la atención a los ciudadanos de proyectos REDD+ que permita concentrar la información que actualmente el Estado no tiene sistematizada ni pública. En ese sentido, podría ya prevenirse casos de estafas como son los casos de los “carbon boys” y los acuerdos y proyectos promovidos a nivel regional.
Un elemento fundamental ha sido la aprobación del Registro Nacional de Medidas de Mitigación RENAMI este año (DS N° 010-2024-MINAM, Decreto Supremo que aprueba las disposiciones para el funcionamiento del Registro Nacional de Medidas de Mitigación (RENAMI), 2024). Este es un proceso que se vino alargando con los años, pero es con un primer documento que fue socializado el 2022 (prepublicado) que terminó después de dos años con la puesta en vigencia de este registro. La idea era implementar las salvaguardas establecidas como principios de los acuerdos de la COP16 en Cancún (2010). Vale resaltar que se produjo como parte de un proceso participativo con la sociedad civil y pueblos indígenas, los cuales presentaron propuestas, pero también presionaron para que se apruebe desde su inicio, ya que los mecanismos de diálogo no han sido suficientes para una decisión política para establecer el sistema de salvaguardas, pese a la aprobación de estas herramientas técnico-legales.
Además, el gran y fundamental empuje para la aprobación del RENAMI ha sido la sentencia de la Acción de Cumplimiento presentada por el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible (Carhuatocto, 2024). El RENAMI era uno de los lineamientos de salvaguardas. Pese a ello, no es el único, ya que a la fecha no se ha actualizado la Estrategia Nacional de Cambio Climático al 2050, por ejemplo. La falta de acción en la aprobación de estos instrumentos retrasa y perjudica la gobernanza climática, incrementando los conflictos entre los actores, como está sucediendo con el conflicto de competencias con gobiernos regionales, las estafas a comunidades de los carbon boys o el conflicto creciente entre Kichwas y el Parque Nacional Cordillera Azul (Merino, 2024).
Lo cierto es que el reglamento de la Ley de Cambio Climático ya exigía la implementación de estos instrumentos, lo que la lentitud ha vuelto esta norma con una falta de fuerza de vigencia. Lo más importante es que estos instrumentos sean funcionales porque el tiempo de su diseño genera dudas en una posterior etapa de implementación. Además, no existe propiamente una estrategia de cómo fortalecer la gobernanza de REDD+ para involucrar a todos los actores. La idea es que gane legitimidad y participación activa de los ciudadanos para que realmente se pueda desarrollar los bosques, no perderlos.
Concluyendo
Queda claro que la lentitud para cumplir con estos primeros compromisos refleja no solo la falta de voluntad política, sino los desafíos de la coyuntura e inestabilidad política que hemos vivido desde el 2016. Ciertamente estas primeras medidas fueron pensadas como gatilladores de cambios, mas no como el diseño de una política pública a ser atendida.
Si bien es cierto que los objetivos centrales de la DCI, como la reducción de la deforestación en 50% al 2017 y el logro de las emisiones netas cercanas a cero del sector USCUSS no se han alcanzado a la fecha, la DCI ha sido fundamental para canalizar financiamiento para trabajar en condiciones habilitantes para frenar la deforestación y degradación forestal, incluido el establecimiento de un mecanismo financiero. Como también ha ayudado a fomentar e institucionalizar la coordinación interinstitucional, multinivel y multiactor en torno al sector forestal.
Los requerimientos de la DCI fueron pensados en arreglos institucionales y en un nuevo marco regulatorio, y su lentitud limitó su eficacia. Quizás la más cuestionada podría ser la Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático, que no se alojaba en el diseño de instrumentos de planificación con que el Perú gozaba. Ese interés de crear normas e instrumentos de planificación que nadie termina por cumplir, finalmente da la razón a los críticos de la bifurcación de la regulación ambiental y nos enseña que debemos apuntalar bien qué cambios queremos hacer.
En el transcurso de estos 10 años se observa una descentralización de la implementación de la DCI, sin embargo, esa transición no se ha visto acompañada de un fortalecimiento de capacidades técnicas, operativas y de gestión financiera. Queda pendiente como fortalecer un mayor vínculo entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales para el cumplimiento de los objetivos de este instrumentos internacional, especialmente en la conservación de los bosques amazónicos.
Finalmente, esta rápida evaluación nos enseña que, pasados los diez años de la DCI, esta no ha logrado sus objetivos de reducir los gases de efecto invernadero proveniente del cambio de uso de suelo y evitar la deforestación producto de los peruanos. Pese a la bien intencionada lectura de sus donantes, convendría realizar un análisis más profundo, ya que el ataque de las causas de la deforestación, al costo que se evalúe, es uno que valdría la pena apuntalar.
Referencias
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