Escrito por: Michelle Koechlin y Gabriela Soto
Programa Cambio Climático y Bosques
La titulación de comunidades nativas (CCNN) en nuestro país es un proceso que se viene dando con fuerza desde la década de 1970 a partir de la emisión de leyes y normas de titulación. Los datos muestran que en el primer periodo (1970 -2000) se lograron titular cerca de 878 comunidades (DIGESPACR, s.f.). Sin embargo, el proceso se ralentizó hasta el 2010, para luego retomar sus procesos en el marco de la lucha contra el cambio climático a partir de la aprobación de proyectos de situación y actualización del marco institucional y normativo con el apoyo y atención internacional dentro de la lucha contra el cambio climático.
Pero, ¿Por qué la titulación de las comunidades nativas es fundamental para la lucha contra el cambio climático? La Amazonía peruana es uno de los ecosistemas más importantes en términos de remoción de gases de efecto invernadero y de preservación de la biodiversidad (DAR, 2021) (IBC, 2021). No obstante, esta región presenta a su vez una alta vulnerabilidad. De acuerdo con GEOBOSQUES, a nivel nacional se han identificado seis frentes con altas concentraciones de deforestación y afectación a las regiones con una amplia cobertura forestal. Allí, se encuentran las comunidades nativas, por lo que se debe pensar en estas y sus territorios como los guardianes de un ecosistema clave en la transformación del CO2 en oxígeno (Welch, 2021).
Estudios indican que la titulación de comunidades indígenas ayuda a la conservación de los bosques en mayor medida que las Áreas Naturales Protegidas (ANP´s) (Schleicher et al., 2017). Sin embargo, incluso con los avances en el reconocimiento de la importancia de la titulación de las CCNN, aún existen demandas en nuestro país, especialmente en las regiones amazónicas: Loreto, Ucayali, Amazonas, San Martín, Cusco, Pasco y otras; como se evidencia en el siguiente cartograma:
La relevancia de la titulación de las CCNN recae en que este proceso reconoce legalmente el derecho colectivo al territorio. Este reconocimiento y titulación visibiliza a las comunidades y les otorga protección frente a posibles amenazas y conflictos. Del mismo modo, les permite acceder a servicios públicos como agua, educación y salud. La titulación y el registro de las CCNN garantiza la protección de su propiedad colectiva y permite que “tengan mayor seguridad jurídica frente a cualquier persona u empresa que quiera obtener algún derecho sobre ellas o afectarlas” (Camero y Gonzales en Monterroso et al., 2019).
En los últimos años, como se ha mencionado previamente, la atención internacional sobre la titulación como estrategia frente al cambio climático ha sido fundamental para los avances dentro de este proceso. A partir de 2015, el impulso a la titulación de comunidades nativas se ha incorporado en diversos instrumentos normativos asociado a los compromisos climáticos del país como la Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climático, las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC) y la Ley Marco sobre Cambio Climático (Ley N° 30754), así también en acuerdos internacionales con apoyo de cooperación internacional como la Declaración Conjunta sobre reducción de emisiones por deforestación y degradación (DCI-REDD+). En esta misma línea, la atención internacional ha ayudado a la realización de diversos proyectos en base al financiamiento climático en relación con la titulación de las CCNN. Por ejemplo, en 2021, Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) presentó el estudio “Análisis del financiamiento de los fondos climáticos y de otras fuentes para el saneamiento físico y legal de las comunidades nativas en el Perú 2011-2020”, en el cual analizó 14 proyectos que incluían el componente de titulación. De los proyectos revisados se encontró que nueve presentaron metas para lograr la titulación de 719 CCNN en conjunto; sin embargo, solo se logró el cumplimiento del 20%, es decir, 144 comunidades hasta diciembre de 2020.
Uno de los casos es el Proyecto de Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en el Perú (PTRT3) – tercera etapa; de los más grandes en términos de metas, alcances y presupuesto, por lo que ha tenido mucha atención de los diferentes actores. Este se remonta a la década de los noventa con las primeras dos etapas que priorizaron la costa y sierra del país. La tercera etapa del proyecto se orienta a cerrar las brechas con las zonas amazónicas del país como se nota en el cartograma presentado. Esta partió de una meta para titular 331 CCNN divididas en cuatro lotes (imagen 1) correspondientes a diferentes regiones andinas y amazónicas.
De acuerdo con AIDESEP hasta a inicios del 2021, de las 331 CCNN comprometidas contractualmente para lograr su titulación en el marco del PTRT3, solo se había logrado la emisión de seis títulos por parte del Gobierno Regional (GORE) de Loreto y la inscripción de dos CCNN en la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP), correspondientes al Lote 4 ubicado en Loreto, lo que quiere decir que ha habido un avance del 1.7% en la titulación de CCNN por los GORES y 0.6% en los títulos inscritos en la SUNARP.
Esto demuestra que hay una gran cantidad de desafíos por superar en el proceso de titulación de CCNN. Entre ellos encontramos: la falta de claridad entre el Estado y las organizaciones indígenas respecto a las demandas por titulación, la dispersión de normas, la alta rotación de personal, la incertidumbre del procedimiento, los conflictos entre gobiernos subnacionales y autoridades nacionales. Por otro lado, se encuentran problemas administrativos como la falta de actualización constante de la información de catastro de las CCNN, georreferenciación y material cartográfico. Además, del alto costo que implica titular, siendo aproximadamente 20 000 dólares por cada Comunidad Nativa (AIDESEP, 2013).
Se requiere voluntad política para atender la titulación al ser un derecho establecido en la constitución, por lo que el Estado debe desarrollar mecanismos institucionales y presupuestales más eficaces para garantizar su cumplimiento. Una de las propuestas es generar partidas presupuestarias o incluir el proceso dentro de categorías en programas presupuestales asociados a recursos públicos. También, se ha recomendado el enfoque de cuencas hidrográficas para hacer más eficiente este proceso.
Un punto fundamental es la urgencia de mejorar las modalidades de dotación de financiamiento de la cooperación. De acuerdo al análisis realizado por DAR, se han identificado tres modalidades de dotación de financiamiento:
- La tercerización de actividades de titulación, caso del Proyecto PTRT3.
- La implementación y ejecución de recursos financieros por parte de los gobiernos regionales, caso de los proyectos de DEVIDA y Cuatro Cuencas.
- La contratación del personal de soporte para los gobiernos regionales por parte de los proyectos de cooperación internacional.
El cuadro presentado, busca mencionar las principales funciones que el Estado y los gobiernos regionales realizaron en el marco de los proyectos mencionados, así como visibilizar el grado de efectividad que han tenido para el cumplimiento de sus metas a través de los colores del semáforo.
Fuente: DAR, 2022.
Así, las principales recomendaciones radican en evitar la realización de proyectos bajo el modelo 1, debido a su ineficiencia y limitados resultados obtenidos, siendo su principal referencia el Proyecto PTRT3. Este proyecto presentó limitaciones debido a los cambios institucionales respecto a las competencias en la titulación de tierras rurales en la última década, así como por el diseño del proyecto, ya que no se tomó en cuenta la participación de las organizaciones indígenas, no reflejaba la demanda real de titulación de las CCNN, se optó por la contratación de una agencia privada para diversas tareas y se estableció una participación mínima de los gobiernos regionales: solo para la aprobación y emisión de actos administrativos. En este sentido, el modelo reflejó la necesidad de promover un mayor involucramiento y responsabilidad de las entidades regionales en los procesos de titulación de las CCNN administrativa y financieramente.
Por otro lado, los proyectos bajo la modalidad 2 y 3 han logrado una efectividad mayor al promover un trabajo más articulado y cercano con los funcionarios regionales, así como con espacios de participación y coordinación con las organizaciones indígenas y comunidades nativas a titular. Por ejemplo, de acuerdo al análisis realizado por DAR, los proyectos de DEVIDA y Cuatro Cuencas (ambos bajo el modelo 2), alcanzaron sus metas en un 100 % y 78.3 % respectivamente. Mientras que, los proyectos bajo el modelo 3 como WWF-DCI, PNUD-DCI y MDE Saweto alcanzaron el 97,1 %, 29,4 % y 21,5 % respectivamente.
Es importante señalar que estas tres modalidades aún presentan limitaciones, especialmente administrativas a nivel regional; en principio, porque ninguna dota a los gobiernos regionales con personal de apoyo en la aprobación y emisión de actas administrativas, tareas que solo pueden ser realizadas por funcionarios públicos contratados por los gobiernos regionales con el presupuesto ordinario.
En ese sentido, DAR apuesta por un modelo que combine las características de las modalidades 2 y 3, que debe desarrollarse pensando en los pedidos de ampliación y para superar los retos más latentes, especialmente los conflictos por superposiciones con otros derechos sobre las tierras forestales como los Bosques de Producción Permanente (BPPs), Áreas Naturales Protegidas (ANPs), predios rurales, y la presión por apertura de carreteras que genera dinámicas de migración, lo que representa un amenaza constante y dinámica para el territorio de CCNN.
Para ello, resulta necesario establecer relaciones de cooperación entre distintos actores en base al fortalecimiento de la capacidad operativa y administrativa de los gobiernos regionales. Ello, con el apoyo del Estado a partir de la transferencia de recursos, planificación de las actividades, además del acompañamiento y monitoreo constante en este proceso.
La modalidad propuesta debería considerar: 1) la coordinación de proyectos que combine la ejecución tradicional de las iniciativas y proyectos de cooperación e inversión pública, 2) impulsar la contratación directa del personal por parte de los gobiernos regionales que apoyen el aspecto administrativo del proceso de titulación, 3) la implementación de mecanismos de incentivos para dinamizar el funcionamiento institucional de los gobiernos regionales, 4) la aplicación de buenas prácticas asociadas a la actualización de la información territorial a partir de la realización de diagnósticos, demarcación y georreferenciación de comunidades por cuencas y 5) el fortalecimiento de la gobernanza en el diseño y ejecución de los proyectos de titulación impulsados por el Estado, cooperación o entidades privadas.
Todo ello desde el marco de la gobernanza, que promueva el fortalecimiento y participación de las organizaciones indígenas y vigilancia social. Pues, fortalecer la participación y monitoreo de los pueblos indígenas y la sociedad civil es vital para cerrar las brechas en los procesos de titulación en la Amazonía peruana.
* Encuentre más resultados sobre el estudio descrito en el siguiente enlace: https://bit.ly/3rR6aHm
Referencias Bibliográficas:
AIDESEP (2013). Demandas territoriales de los pueblos indígenas.
http://www.aidesep.org.pe/node/13194
DIGESCPR (s.f.). Dashboard situacional de reconocimiento y titulación de comunidades campesinas y nativas. MINAM.
https://datastudio.google.com/u/0/reporting/863c9d62-8c76-4215-a075-3190796bc2fb/page/VPF1B
Huamani, S. (2021). Análisis del funcionamiento de los fondos climáticos y otras fuentes financieras para el saneamiento físico legal de las comunidades nativas en el Perú 2011-2020. Lima: Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR).
https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2021/12/19370-Analisis-de-FondosClimaticos_titulacion-10122021.pdf?fbclid=IwAR2DSJRCFkgIPSBTPKA4GiAf0suFfs2674oPbYId_gZujd2gp0Lz_rL4QZE
Instituto Nacional de Estadística e Informática (2017). III Censo Nacional de Comunidade Nativas.
https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1598/TOMO_01.pdf
Instituto del Bien Común (2021). Más de la mitad de la Amazonía (65,8%) se encuentra bajo algún tipo de amenaza.
https://ibcperu.org/mas-de-la-mitad-de-la-amazonia-658-se-encuentra-bajo-algun-tipo-de-amenaza/
Monterroso, I., Larson, A., Guitierres, Y., Quaedvlieg, J. y Jamara, L. (2019). Guía práctica para el proceso de titulación de Comunidades Nativas. Lima: Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR).
https://www.cifor.org/publications/pdf_files/Books/BMonterroso1901.pdf
Schleicher, J., Peres, C.A., Amano, T. et al. (2017). Conservation performance of different conservation governance regimes in the Peruvian Amazon. Sci Rep 7, 11318c. https://doi.org/10.1038/s41598-017-10736-w
Welch, G. (2021, 12 de marzo). El primer estudio de los gases de efecto invernadero de la selva amazónica sugiere que están empeorando el cambio climático. National Geographic. Medio Ambiente.
https://www.nationalgeographic.es/medio-ambiente/2021/03/la-selva-amazonica-parece-estar-contribuyendo-al-cambio-climatico