Imagen: El País
Lucía León Pacheco
Derechos y Justicia Ambiental – DAR
INTRODUCCIÓN
En 1956, en la bahía de Minamata, Japón, tuvo lugar una de las más devastadoras tragedias de envenenamiento por mercurio del siglo XX: más de 2000 personas de la zona desarrollaron desórdenes neurológicos debido a la ingesta de peces contaminados por metilmercurio (Buccela, 2014, pág. 169). Aunque se temía una posible epidemia, las investigaciones determinaron que la causa estaba relacionada con la ingesta de animales marinos de la zona, con alta presencia de metilmercurio, cuya fuente de contaminación provino de aguas residuales de una planta química operada por Chisso Corporation (Harada, 1995, pág. 3).
El mercurio tiene graves impactos sobre la salud humana, el medio ambiente y la biodiversidad. Sus propiedades, además, lo hacen altamente peligroso, ya que se bioacumula y se biomagnifica (aumenta su concentración a medida que asciende en la cadena trófica) hasta llegar a los seres humanos (UN Environment, 2014). Una vez liberado, permanece en el ambiente, donde circula entre el aire, el agua, los sedimentos, el suelo y la biota; y se moviliza, pudiendo transportarse a largas distancias.
Sin embargo, a pesar de la información existente sobre sus riesgos, este elemento es utilizado en muchos procesos y productos, de modo que su comercio es permanente, y gran parte de él no está regulado ni controlado, mientras su transporte se produce a escala mundial (UN Environment, 2005). Así, el mercurio se ha convertido en un problema global y transfronterizo que ningún país puede resolver solo (Sharma, 2014).
La necesidad de un acuerdo internacional como parte de las estrategias de respuesta a la contaminación por mercurio en el medio ambiente fue acrecentándose hasta que, en 2003, se estableció un programa sobre el mercurio en el seno del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Diez años después, luego de la creación de un Comité Intergubernamental de Negociaciones encargado de la preparación de un instrumento jurídico vinculante a nivel mundial (2009) se culminó y abrió para la firma el texto final del Convenio de Minamata sobre el mercurio (UN Environment, 2017).
CONTENIDO DEL CONVENIO DE MINAMATA
El Convenio de Minamata, entrado en vigor el 16 de agosto de 2017 —menos de cuatro años después de su adopción—, aborda el problema del mercurio tomando en cuenta su ciclo de vida: desde que es extraído hasta que se convierte en un desecho. Su objetivo es proteger la salud humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropogénicas de mercurio y compuestos de mercurio, por lo que plantea una serie de medidas que los Estados deben adoptar para conseguirlo.
Esas medidas, tomando en cuenta dicho ciclo, están relacionadas con su extracción, suministro, comercialización, importación y exportación, utilización en la producción, liberación al medio ambiente, eliminación de desechos, protección en salud, y demás. Las principales obligaciones operacionales están contenidas en los artículos del 3 al 12, e incluyen la prohibición de nuevas minas de mercurio y la eliminación gradual de las existentes hasta su cierre en 2032 (15 años después de su entrada en vigor), el establecimiento de un marco de consentimiento informado para el comercio internacional de mercurio, la gestión ambientalmente racional de los desechos de mercurio, la reducción del uso del mercurio en una serie de productos y procesos (Anexos A, B y D del Convenio), la promoción de medidas de control de las emisiones a la atmósfera y de las emisiones a la tierra y al agua, así como la regulación del sector de la Minería Artesanal y a Pequeña Escala (artículo 7) (UN Environment, 2020). Sin embargo, algunos autores han identificado una deficiencia particular en los artículos 11 y 12, relativos al manejo de los desechos de mercurio y la gestión de sitios contaminados, en tanto su redacción utiliza términos sin carga imperativa, tales como “procurarán”, “adoptarán medidas apropiadas”, o “se alienta a las Partes a cooperar entre sí” (Lin, Wang, Hovland, & et.al, 2017).
A partir de su aprobación, en el 2017, estas son las principales obligaciones que los Estados Parte deben cumplir en virtud del Convenio:
Cuadro I
Línea de tiempo de la implementación de las obligaciones del Convenio de Minamata
| Año | Artículo | Evento |
| 2017 |
Art. 3 |
No se permiten nuevas minas para extracción primaria de mercurio |
| 2020 |
Art. 4 |
La producción, importación y exportación de los productos con mercurio añadido señalados por la Convención estarán prohibidas (Anexo A, Parte I) |
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Art. 5 |
Presentación a la Secretaría del número y los tipos de instalaciones y estimación de la cantidad de mercurio o compuestos de mercurio que utilizan anualmente.* |
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Art. 7 |
El Estado Parte debe presentar su Plan de Acción Nacional [Minería Artesanal y a Pequeña Escala] a la Secretaría.* |
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Art. 9 |
Se deben determinar las categorías puntuales de fuentes de liberación mercurio. |
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| 2022 |
Art. 8 |
Respecto a las nuevas fuentes, cada Parte exigirá el uso de las mejores técnicas disponibles y las mejores prácticas ambientales para controlar y, cuando sea viable, reducir las emisiones lo antes factible. |
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Se debe establecer un inventario de las emisiones de las fuentes pertinentes, y mantenerlo a partir de entonces.* |
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Art. 9 |
Se debe establecer un inventario de las liberaciones de las fuentes pertinentes, y mantenerlo a partir de entonces.* |
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| 2023 |
Art. 22 |
La Conferencia de las Partes evaluará la eficacia del Convenio |
| 2027 |
Art. 8 |
>Respecto a las fuentes existentes, cada Parte deberá incluir en cualquier plan nacional (i) un objetivo cuantificado de control y reducción de emisiones; (ii) valores límite de emisión; (iii) el uso de las mejores técnicas disponibles y las mejores prácticas ambientales para controlas las emisiones provenientes de fuentes pertinentes; (iv) una estrategia de control de múltiples contaminantes; o (v) otras medidas. |
| 2032 |
Art. 3 |
Toda actividad de extracción primaria de mercurio estará prohibida. Cerrarán todas las minas de extracción de mercurio existentes. |
*Las fechas de estas obligaciones han sido proyectadas para los Estados que sean parte del convenio desde su entrada en vigor (2017).
RATIFICACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL CONVENIO EN EL PERÚ
El Convenio de Minamata se abrió a la firma en octubre de 2013. En marzo de 2015, el Ministerio de Relaciones Exteriores remitió al Congreso de la República la documentación relativa al Convenio; de modo que, en mayo, la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso, a solicitud del Ministerio, propuso por mayoría la aprobación del Dictamen que propone aprobar el Convenio (Comisión de Relaciones Exteriores, 2015). El proyecto pasó al Pleno el 7 de octubre, donde se aprobó con 78 votos a favor (Farje, 2015), publicándose el 28 de octubre de ese mismo año la Resolución Legislativa 30352 que aprueba el Convenio de Minamata y el 25 de noviembre el Decreto Supremo 061-2015-RE que lo ratifica.
Según el artículo 20 del Convenio, cada Parte, después de efectuar una evaluación inicial (Minamata Initial Assesment), podrá elaborar y ejecutar un Plan de Aplicación, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, a ser entregado a la Secretaría en cuanto esté elaborado. El Perú, en julio de 2016 (es decir, antes de que el propio Convenio entrase en vigor), aprobó el Plan de Acción Multisectorial para la implementación del Convenio, con actividades programadas hasta 2017 (DS 010-2016-MINAM). El último punto del Plan, relativo a la implementación del Convenio en sí, proyectaba como una de las actividades a realizarse la actualización del Plan de Implementación.
Durante el 2017, la Dirección General de Calidad Ambiental del MINAM organizó dos talleres (uno en marzo y otro en noviembre) con el objetivo de que las instituciones encargadas de la ejecución del referido Plan informaran sobre sus avances y acciones. Luego de un análisis de la ejecución de dicho Plan, se identificaron brechas por cubrir en cuanto a su cumplimiento. Por esa razón, en abril de 2019 se aprobó el Plan Nacional de Aplicación del Convenio, vigente en la actualidad (DS 004-2019-MINAM), bajo el seguimiento y monitoreo del MINAM. A continuación, se resumen las principales y más inmediatas actividades de dicho Plan.
Cuadro II
Principales actividades 2019-2020 del Plan Nacional de Aplicación del Convenio de Minamata
| Actividades | Cronograma |
| Desarrollo de una norma que prohíba las actividades de extracción primaria de mercurio en el Perú | Abril de 2019 a setiembre de 2020 |
| Definición del procedimiento para la autorización de exportación e importación | Abril de 2019 a octubre de 2019 |
| Elaboración y aprobación del “Plan de Acción Nacional para la minería de oro artesanal y de pequeña escala en el Perú” (Anexo C del Convenio) | Abril de 2019 a junio de 2020 |
| Implementación del PAN-MAPE | A partir de junio de 2020 |
| Publicación cuatrienal del inventario de emisiones y liberaciones del Perú | Desde abril de 2019 |
| Elaboración y ejecución de un plan nacional para el control o reducción de emisiones y liberaciones | A partir de abril 2019 (hasta 2021) |
| Desarrollo de al menos una guía técnica (almacenamiento provisional y transporte de mercurio y compuestos destinados a un uso permitido) | Abril de 2019 a junio de 2020 |
| Desarrollo de al menos una guía técnica para establecer lineamientos específicos sobre transporte y disposición de residuos | Marzo de 2020 a mayo de 2021 |
| Desarrollo del procedimiento para la autorización de la exportación e importación de residuos | Abril de 2019 a setiembre de 2019 |
| Identificación y evaluación de sitios contaminados con mercurio, así como la implementación de planes de cierre de actividades extractivas de mercurio (Gran y Mediana Minería) cuando corresponda. | A partir de abril 2019 |
| Ejecución de actividades que propicien la identificación, evaluación, priorización, y según proceda, remediación de pasivos ambientales industriales contaminados con mercurio | A partir de abril de 2019 |
| Elaboración de una estrategia o programa o establecimiento de un órgano de línea sectorial, para ejecutar acciones con enfoque intercultural y de género, con el fin de proteger a las poblaciones en situación de riesgo por mercurio. | A partir de abril de 2019 |
| Elaboración y ejecución de un programa educativo y preventivo de base científica sobre la exposición ocupacional al mercurio | A partir de abril de 2019 |
| Incorporación en el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes de los requerimientos de información de emisiones de mercurio susceptibles de ser reportados | A partir de marzo de 2020 |
| Implementación de acciones de capacitación con enfoque de género a los generadores potenciales de emisiones y liberaciones de mercurio para calcular y reportar en el RETC. | A partir de marzo de 2020 |
| Desarrollo y difusión de productos de comunicación para la sensibilización y capacitación al público | A partir de abril de 2019 |
| Preparación y envío de reporte bienal a la Secretaría. | Bienalmente desde octubre 2019 |
Varias de estas actividades, siguiendo el cronograma, ya deben estar en agenda por parte de los distintos sectores involucrados. Una de las más importantes es la elaboración y aprobación del “Plan de Acción Nacional para la minería de oro artesanal y de pequeña escala en el Perú”, de acuerdo con los requisitos del Anexo C del Convenio.
LA RELACIÓN ENTRE EL MERCURIO Y LA MINERÍA ARTESANAL A PEQUEÑA ESCALA: EL PLAN DE ACCIÓN NACIONAL
El uso del mercurio en la minería aurífera ha ocurrido en los Andes desde épocas preincaicas. Sin embargo, nunca antes se había alcanzado los niveles de explotación y contaminación a la fecha se registran en el mundo: la extracción de oro en la MAPE es responsable de las emisiones de más de 700 toneladas de mercurio en la atmósfera al año y la liberación de otras 800 toneladas al suelo y agua. Esto hace de la MAPE la principal fuente antropogénica de mercurio (UN Environment, 2017), pues contribuye con más del 37% de las emisiones globales (Stylo, De Haan, & Davis, 2019; UN Environment, 2019).
El Perú es el primer productor de oro de Latinoamérica y el sexto del mundo (MINEM, 2019). Dado su alcance mundial y la cantidad de mercurio que se usa en ella (más del 95% del mercurio del mercurio que entra al país) (Swenson, Carter, Domec, & Delgado, 2011), la MAPE en el Perú es un caso bastante emblemático, en tanto el país tiene el potencial de ser un referente en la reducción de la contaminación por mercurio si logra implementar las obligaciones del Convenio (Buccela, 2014).
¿Por qué se hace tan importante, especialmente en el Perú, prestarle atención a la MAPE para abordar el problema del mercurio?
- Por la relación mercurio-oro: Aunque de manera general se señala que por cada gramo de oro producido se han liberado al ambiente dos de mercurio, hay procesos críticos con proporciones más alarmantes: una investigación desarrollada en Ecuador encontró ratios Hg:Au de hasta 12.04 durante la amalgamación de oro (Velasquez-Lopez, Veiga, & Hall, 2010); y uno más reciente, realizado en La Rinconada (Puno), encontró una ratio de hasta 17 (Cuentas & Velarde, 2019).
- Por la cantidad de mercurio liberado:Solo en Madre de Dios, una de las regiones más devastadas por la minería aurífera artesanal y a pequeña escala, se arrojan al ambiente de manera anual 181 toneladas de mercurio (Escobar, 2018) —el desastre de Minamata, Japón, fue causado por la liberación al ambiente de 27 toneladas durante un periodo de más de 35 años (Buccela, 2014)—.
- Por el impacto del mercurio sobre el ambiente:Diversos estudios muestran altos niveles de contaminación por mercurio en el agua, peces y personas residentes en Madre de Dios (MINAM; IIAP, 2011), e incluso se han encontrado altísimas concentraciones de vapor de mercurio en el aire alrededor de tiendas de oro en las comunidades Laberinto y Delta Uno, donde se practica la MAPE (Moody & Hasan, 2020).
- Por los impactos propios de la MAPE:La minería ilegal es la actividad que deforesta más rápido que cualquier otra (Gardner, 2012), amenazando la biodiversidad existente: un estudio realizado en 7 países latinoamericanos sobre 54 Parques Nacionales indica que la minería es considerada una amenaza en el 37% de ellos, de los cuales el 55% se encuentran en Perú (Swenson, Carter, Domec, & Delgado, 2011).
Este tipo de consideraciones demuestran que el problema del mercurio requiere, necesariamente, apuntar a una política multisectorial que aborde el tema específico de la minería artesanal. Tomando en cuenta ello, y desde una perspectiva holística, el Convenio de Minamata, en su artículo 7, requiere que aquellos países en los que se realicen actividades MAPE adopten medidas para reducir y, cuando sea posible, eliminar el uso de mercurio en esas actividades. En esa línea, los Estados con actividad MAPE más que insignificante deberán elaborar un Plan de Acción Nacional (PAN-MAPE).
A la fecha, 35 países ya iniciaron sus proyectos de PAN-MAPE, de los cuales, según el portal oficial de seguimiento al Convenio de Minamata del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 4 de ellos ya los entregaron a la Secretaría: Burkina Faso (abril de 2020, con apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial); Burundi (diciembre de 2019, con apoyo del PNUMA; Senegal (diciembre de 2019, con apoyo del PNUMA) y Madagascar (diciembre 2018, con apoyo del PNUMA). A continuación se recogen los principales puntos relativos a las metas de reducción y las medidas para la formalización MAPE de los 4 documentos.
Cuadro III
Comparación de los Planes de Acción Nacionales existentes respecto a las metas de reducción y medidas de formalización
| Rubro | Burkina Faso (2020) | Burundi (2019) | Senegal (2019) | Madagascar (2018) |
| Metas de reducción | Reducir el uso de mercurio en un 50% para 2024 y un 50% adicional para 2029 (línea de base 78 t Hg / año).
Reducir la ratio Hg:Au en un 50% para 2024 y un 50% adicional para 2029 (línea de base 1.57). |
No señala metas medibles de reducción.
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Reducir el uso de mercurio en un 50% para 2024 formalizando y/o regulando la MAPE
Reducir en un 30% las emisiones de mercurio al 2022 al eliminar las peores prácticas.
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No señala metas medibles de reducción. |
| Medidas para facilitar la formalización | – Ventanilla Única Operativa para emitir documentos a los mineros artesanales
– Constitución de cooperativas y acreditación a los mineros – Fortalecimiento y socialización del marco regulatorio MAPE – Estrategia nacional de formalización – Trazabilidad y certificación con base a un estándar |
-Fortalecimiento de capacidades (Oficinas de Ambiente y Minería)
– Financiamiento y promoción de las cooperativas – Actualización del Código Minero, definición de MAPE y prohibición del mercurio – Trazabilidad |
– Censo para mapear los sitios MAPE con o sin mercurio
– Capacitación en buenas prácticas – Transformación de la MAPE apuntando a un sector minero industrializado. – Creación de Grupos de Interés Económico durante el proceso de obtención de títulos. – Certificación: sello de veracidad al oro de Senegal |
– Priorización de 15 zonas ricas en oro, que serán objeto del PAN para 2019 – Capacitación en rehabilitación de tierras. – Compatibilidad del 30% de licencias y concesiones MAPE con los textos reglamentarios – Crédito a mineros – Aumento de las exportaciones de oro registradas en aduana |
Consideramos un ejercicio relevante revisar los Planes Nacionales ya existentes a fin de rescatar medidas innovadoras que estén en capacidad de ser adaptadas e implementadas en nuestro contexto. Aunque dicha finalidad excede a los propósitos del presente trabajo, desde ya nos parece un elemento positivo que el PAN-MAPE de Burkina Faso plantee no solo una meta de reducción general, sino también la de la relación Hg:Au. Asimismo, resulta interesante la inclusión de certificaciones o sellos de acreditación para los grupos mineros, cuestión planteada, de una u otra forma, por Burkina Faso y por Senegal, como aparece en el cuadro.
En el caso peruano, el Ministerio del Ambiente ya ha estado trabajando en el Plan de Acción Nacional desde inicios del año pasado. La propuesta existente hasta el momento consta de un total de 8 estrategias, 25 objetivos y 58 actividades, priorizando la ejecución de las mismas en seis regiones del país: Puno, Madre de Dios, Arequipa, Ayacucho, Piura e Ica, dada la predominancia de uso de mercurio en la MAPE de dichas zonas (MINAM, 2020).
Dichas estrategias están dirigidas, conforme a lo requerido por el Convenio de Minamata, a: 1) reducir las emisiones y liberaciones de mercurio, 2) reducir los riesgos en la salud pública por la exposición al mercurio, 3) recuperar las áreas degradadas y/o sitios contaminados por este metal, 4) prevenir la exposición al mercurio en poblaciones vulnerables, 5) formalización y sostenibilidad de la minería artesanal y de pequeña escala, 6) gestión del comercio y prevención de desviación del mercurio, 7) fortalecer las capacidades institucionales para prevenir la minería ilegal y la promoción de actividades alternativas sostenibles; y por último 8) asegurar la sostenibilidad del Plan, que incluye actividades de diagnóstico e identificación de actores para asegurar su ejecución (MINAM, 2020b).
Un aspecto muy rescatable de esta propuesta es que, a pesar de que ni el Anexo C ni el artículo 7 del Convenio lo requieren, y aun cuando, como señalábamos, la redacción del artículo 12 es bastante laxa y poco imperativa, el Ministerio de Ambiente ha incluido el manejo de sitios contaminados dentro de sus ocho estrategias. Así, también, ha incluido el fortalecimiento de capacidades institucionales y la promoción de actividades alternativas sostenibles.
En adición, otro punto favorable es que el MINAM está asumiendo un enfoque participativo en el proceso de elaboración y socialización del PAN, el cual es muy valioso para crear estrategias locales exitosas de reducción de uso del mercurio (Spiegel, Keane, Metcalf, Veiga, & Yassi, 2014). En ese sentido, durante los meses de febrero y marzo, el MINAM y el MINEM realizaron un total de 10 talleres multiactores para socializar la propuesta del Plan, desarrollados en las ciudades de Piura, Nasca, Arequipa, Chala, Puno, Juliaca, Madre de Dios y Lima (MINAM, 2020b). En dichos talleres participaron representantes de los gobiernos regionales, miembros de la FEMA, representantes de asociaciones mineras, poblaciones vulnerables, etc.
Recogidos e incorporados los aportes, se espera que, conforme al Plan de Implementación aprobado el año pasado, pueda enviarse el PAN-MAPE a la Secretaría del Convenio hacia agosto de 2020, a fin de iniciar con su ejecución desde el 2021. Aunque aún no se conoce en qué medida el contexto del COVID altere el cronograma ya trabajado y establecido, resulta positivo que la culminación de los talleres se diera con anterioridad a la disposición de aislamiento e inmovilización obligatorios. Al menos a nivel de Naciones Unidas, la Secretaría del Convenio ha comunicado la continuación de actividades y reuniones de manera virtual (ver: https://bit.ly/2TYtZeJ).
REFLEXIÓN FINAL
El problema del mercurio a nivel mundial debe ser abordado desde una perspectiva holística, ya que es un elemento que se encuentra en casi todos lados en mayor o menor medida. En ese sentido, para poder darle solución es necesario tomar en cuenta todo su ciclo de vida y los distintos procesos y actividades involucrados.
Entre ellas, una de las actividades más resaltantes es la minería aurífera artesanal y a pequeña escala. En ese sentido, el Convenio exige la elaboración de un Plan de Acción Nacional, cuya elaboración, aplicación y monitoreo es sumamente urgente en el Perú, no solo de cara al cumplimiento de las obligaciones del Convenio, sino a fin de poder iniciar una estrategia multisectorial que atienda el problema de la minería no formal y sus impactos sobre el ambiente, la salud, la biodiversidad y las dinámicas sociales locales y nacionales, considerando además la alarmante proporción entre mercurio liberado al ambiente y oro extraído. Sin embargo, conviene tener en cuenta que los retos de la formalización de la MAPE y sus impactos exceden el alcance de lo planteado por el Convenio y requieren que se analice todo el proceso llevado a cabo, así como los factores que han impedido que el mismo culmine exitosamente.
Durante este año, el Ministerio del Ambiente ha socializado el proyecto de PAN-MAPE en las regiones priorizadas, a través de talleres multiactor con presencia de funcionarios de distintos sectores y niveles de gobierno. La culminación y presentación del Plan están proyectadas para agosto de este año. Al respecto, es importante que este Plan sea socializado también a nivel nacional, buscando que el Estado de Emergencia sea una oportunidad y no una limitante. Mesas de trabajo, seminarios web, talleres y grupos focales pueden ser muy valiosos en esta próxima etapa, siempre desde un enfoque participativo, el cual ha demostrado tener impactos locales exitosos, de modo que la implementación (y no solo elaboración) del Plan sea también viable.
Finalmente, es importante no perder de vista todas las demás obligaciones que están quedando pendientes, en tanto existe un Plan de Aplicación del Convenio en su integralidad con distintas actividades, cada una de las cuales está a cargo de una institución responsable y tiene un plazo de cumplimiento. A la fecha, muchas actividades que ya debieron ser cumplidas no se han publicitado, y existen otras tantas que ya deben estar en agenda sobre las que no se sabe el avance actual. Es necesario que los sectores involucrados socialicen los avances y, en cuanto sea posible, también integren la participación de actores interesados en estos procesos.
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