Lucía León Pacheco
Programa Derechos y Justicia Ambiental – DAR
La economía en el Perú es predominantemente informal. A diciembre de 2019, según estadísticas del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la tasa de informalidad alcanzó el 66.4%[1]. Otras investigaciones económicas, desde un enfoque estructural, hablan de una economía subterránea, que incluye no solo a la informalidad tradicionalmente entendida como brecha, sino también a la ilegalidad como producción y distribución de bienes y servicios prohibidos por ley. Esta economía subterránea sería un problema endémico que, según algunas investigaciones, constituye entre el 40% y el 60% del PBI peruano[2].
Este contexto generalizado de informalidad, alimentado por la escasa presencia estatal en muchas partes del país, se reproduce también en una de las actividades extractivas más importantes del país: la minería. Esta actividad, de larga tradición histórica en Perú, ha estado presente por siglos en su forma artesanal, pero ha estallado en las últimas décadas debido, entre otros, a los altos niveles de pobreza en algunos sectores de la población y al incremento de la demanda de oro y otros minerales a nivel internacional[3]. Cuando a ello se le agrega la debilidad institucional del Estado y su incapacidad de control y fiscalización[4], se configura el escenario perfecto para la proliferación de la gran cantidad de mineros ilegales e informales que operan, al menos, en 21 de las 25 regiones del país[5] —aunque los últimos reportes del Sistema Nacional de Información Ambiental señalan su presencia en todas las regiones—.
Las reformas de liberalización económica y desregulación de la actividad minera de la década de los 90, orientadas a atraer capitales, simplificaron y flexibilizaron los requisitos para el otorgamiento de concesiones, dando inicio a una etapa de expansión productiva y de inversiones a lo largo y ancho del territorio peruano[6]. Sin embargo, ya antes de esta explosión territorial —que devino en numerosos conflictos con las poblaciones cercanas a las operaciones mineras—, la mayor parte de oro peruano se producía de manera informal, bajo lo que las estadísticas del Ministerio de Energía y Minas denominaron “producción aluvial y lavaderos”, a falta de una regulación normativa[7]. Recién en el 2002 se incorpora a la Minería Artesanal y a Pequeña Escala (MAPE) en el marco legal minero, en un intento por regular la proliferación descontrolada de esta actividad.
Sin embargo, a la fecha, la pandemia de la informalidad e ilegalidad nos persigue: al menos 25 millones de hectáreas del Perú tienen presencia de MAPE no formal, de las cuales la mayor producción se centra en la Amazonía (en específico, en Madre de Dios), impactando, incluso, sobre cuerpos de agua o Áreas Naturales Protegidas. Esto ha significado la convulsión de muchos territorios de forma violenta, de la mano con otras formas de crimen organizado, como trata de personas o sicariato.
MARCO LEGAL
Desde el 2002 hasta la actualidad se han emitido diversas disposiciones normativas orientadas a regular las actividades de la MAPE, mismas que pueden clasificarse en tres etapas marcadas[8]:
- Incorporación normativa
La Ley General de Minería (1992) no incorporó un régimen jurídico especial para la MAPE, sino que regulaba el “régimen general” (mediana y gran minería). El primer intento en instituir un régimen legal para la MAPE fue durante el gobierno de Alejandro Toledo, en el 2002, al promulgarse la Ley 27651, Ley de Formalización de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal, y su reglamento, los cuales crearon las figuras del pequeño productor minero (PPM) y productor minero artesanal (PMA). Estas categorías han ido variando con los años, y su configuración actual es la siguiente:
| Clasificación | Extensión de la concesión | Capacidad productiva | Entidad competente |
| Pequeño Productor Minero | Hasta 2000 ha | Hasta 350 TDM | Dirección Regional de Energía y Minas (GORE) |
| Productor Minero Artesanal | Hasta 1000 ha | Hasta 25 TDM | Dirección Regional de Energía y Minas (GORE) |
Hasta este momento, las tres principales deficiencias fueron que: (i) no se distinguió entre minería aluvial (de río, predominante en la zona de selva) y filoniana (de socavón, predominante en la zona andina); (ii) no se hizo una distinción clara entre informalidad e ilegalidad —de hecho, no hay mención expresa para determinar la ilegalidad de la actividad—; y, (iii) no hubo una verdadera asistencia técnica y presupuestal como soporte a la transferencia de competencias a los gobiernos regionales[9]. La Ley fue útil para tener, en cierta medida, criterios de clasificación, pero no supuso ningún avance o impulso de formalización a la MAPE, con lo que esta actividad siguió proliferándose sin control.
Durante el gobierno de Alan García se creó el Ministerio del Ambiente, bajo la dirección de Antonio Brack Egg. En el 2009, a través de la Resolución Ministerial 239-2009-MINAM, se organizó el Grupo de Trabajo Multisectorial para el ordenamiento minero en Madre de Dios, y en el 2010 el Ejecutivo publicó el Decreto de Urgencia 012-2010, que declara de necesidad pública e interés nacional el ordenamiento de la minería aurífera en el departamento (región) de Madre de Dios, “a fin de garantizar la salud de la población, la seguridad de las personas, la recaudación tributaria, la conservación del patrimonio natural y el desarrollo de actividades económicas sostenibles”[10]. Con este decreto se delimitaron zonas en las que se podía realizar la actividad, quedando excluidas todas las demás[11]. Un año después se aprobó el Plan Nacional para la Formalización Minera Artesanal, con objetivos de formalización y promoción de la MAPE hasta 2016[12].
- Regulación normativa y respuestas represivas
A finales de 2011, durante el gobierno de Ollanta Humala, el Poder Legislativo le delega al Ejecutivo la facultad de legislar en materia ambiental. A partir de entonces, el gobierno emitió una serie de Decretos Legislativos articulados entre sí orientados a la formalización minera.
| Decreto Legislativo | Sumilla |
| DL 1099 (02/2012) | Para el ejercicio de actividades no basta con la concesión minera sino que se requiere la autorización de inicio de operación minera (Puno). |
| DL 1100 (02/2012) | Se considerará como ilegal la actividad minera que no cuente con autorización de inicio/reinicio de operación minera (nacional). Se proscribe cierta maquinaria, especialmente en lugares prohibidos. |
| DL 1101 (02/2012) | Establece medidas para el fortalecimiento de la fiscalización ambiental como mecanismo de lucha contra la minería ilegal (establece infracciones, multas y competencias). |
| DL 1102 (02/2012) | Incorpora al Código Penal los delitos de minería ilegal (tipo base, formas agravadas, financiamiento, obstaculización de la fiscalización administrativa, actos preparatorios, responsabilidad de funcionario público). |
| DL 1103 (03/2012) | Establece medidas de control y fiscalización en la distribución, transporte y comercialización de Insumos Químicos que puedan ser utilizados en la Minería Ilegal |
| DL 1105 (04/2012) | Establece los pasos para la formalización de la MAPE y distingue entre minería informal e ilegal, modificando la definición del DL 1100. Constituye el Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo (IGAC) y crea el Fondo para el Proceso de Formalización de las Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal. |
| DL 1106 (04/2012) | Establece una nueva normatividad para los crímenes de lavados de activos y otros crímenes relacionados con la minería ilegal y crimen organizado |
| DL 1107 (04/2012) | Establece medidas de control y fiscalización en la distribución, transporte y comercialización de maquinarias y equipos que puedan ser utilizados en la Minería Ilegal, así como del producto obtenido |
Elaboración propia
Uno de los principales aspectos a destacarse de este periodo es la tipificación de la minería ilegal en el Código Penal (DL 1102) y el establecimiento de una distinción normativa entre minería informal e ilegal (DL 1105). Finalmente, se erige como principal elemento diferenciador el ejercicio de la actividad en zonas no permitidas; de modo que cuando la actividad se da en zonas no prohibidas y el minero ha iniciado un proceso de formalización, es considerada como informal.
Asimismo, estos decretos crearon un procedimiento de formalización para la MAPE —alternativo al de la Ley 27651 y su Reglamento—, a través del cual los mineros podían solicitar su formalización y seguir operando al mismo tiempo. Este procedimiento extraordinario, aparentemente simplificado, requería la presentación de una Declaración de Compromiso para ingresar en el Registro Nacional de Declaraciones de Compromisos (RNDC) y el cumplimiento de 5 etapas posteriores, todas ellas preclusivas: (i) acreditación de titularidad, contrato de cesión, acuerdo o contrato de explotación sobre la concesión minera; (ii) acreditación de propiedad o autorización de uso del terreno superficial; (iii) aprobación del instrumento de gestión ambiental correctivo; (iv) certificado de inexistencia de restos arqueológicos en el área; y (v) autorización para el inicio/reinicio de actividades de exploración, explotación o beneficio de minerales[13]. Hasta ese momento, la fecha límite para cumplir con este proceso era el 14 de abril de 2014.
Sin embargo, en ese momento la agenda parecía estar más centrada en combatir la minería ilegal a través de operativos policiales e interdicciones, bajo la dirección del entonces Alto Comisionado para la Formalización e Interdicción de la Minería y Remediación Ambiental, Daniel Urresti[14], y no tanto en efectivizar el paquete normativo aprobado, por lo que hubo un escaso nivel de aplicación de las mismas[15].
Ante ello, se aprobó el Decreto Supremo 029-2014-PCM como estrategia de saneamiento que, sin decirlo abiertamente, modificó el plazo final extendiéndolo hasta 2016. Sin embargo, llegado el 2016, menos del 1% de las Declaraciones de Compromiso presentadas inicialmente lograron culminar la formalización final[16].
- Reforma y nueva estrategia
El gobierno de Pedro Pablo Kuzcynski aprobó una nueva serie de decretos legislativos que complementaron y modificaron el marco normativo previamente detallado. En octubre, incorporó, mediante el DL 1244, a la minería ilegal como una forma de crimen organizado, con lo que las penas pueden llegar hasta los 15 años de cárcel.
Ese mismo año se realizaron cambios importantes al marco legal existente. A través del DL 1293, se creó el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), a cargo de la Dirección General de Formalización Minera del MINEM; y en noviembre de 2017 se emite el DS 038-2017-EM, el cual aprueba el Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal (IGAFOM), con un aspecto Preventivo y otro Correctivo. Este último instrumento de gestión ambiental es aplicable a los mineros informales con inscripción vigente en el registro, y es requisito indispensable para el proceso de formalización. Es decir, en esta etapa se abrió nuevamente el registro de formalización, exonerando de responsabilidad penal a aquellos mineros que no se hubieran acogido al proceso antes y recién lo hicieran a través del REINFO. Al tener la posibilidad de seguir ejerciendo actividad durante el trámite, muchos mineros reactivaron laborales.
Para que los mineros se acojan a este nuevo proceso, se buscó corregir algunos errores anteriores: se simplificaron los requisitos y, advertida la dificultad de negociación entre el minero y el propietario del terreno, también se establecieron incentivos a los titulares de las concesiones; se otorgó un derecho de preferencia a los mineros; y se dio competencia completa a los gobiernos regionales para la autorización de inicio/reinicio de actividades.
Actualmente, el REINFO sigue abierto y, de acuerdo a la última extensión de plazo hecha por el MINEM, lo seguirá estando hasta el 2022 (considerando la modificación de fechas por el Estado de Emergencia actual). Al momento, estas son las cifras de inscripciones y formalizaciones, por región, según la data del portal web del MINEM:
| Región | Número de mineros formalizados | Número de mineros inscritos en el REINFO |
| Amazonas | – | 167 |
| Ancash | 23 | 3406 |
| Apurímac | 5 | 6012 |
| Arequipa | 670 | 12533 |
| Ayacucho | 162 | 6726 |
| Cajamarca | 10 | 857 |
| Callao | – | 19 |
| Cusco | 15 | 2465 |
| Huancavelica | 7 | 1195 |
| Huánuco | 8 | 595 |
| Ica | 29 | 2050 |
| Junín | 15 | 1054 |
| La Libertad | 234 | 5282 |
| Lambayeque | 2 | 274 |
| Lima | 114 | 2498 |
| Loreto | 10 | 88 |
| Moquegua | 6 | 170 |
| Pasco | 40 | 955 |
| Piura | 34 | 1574 |
| Puno | 40 | 6700 |
| San Martín | 10 | 166 |
| Madre de Dios | 108 | 5304 |
| Tacna | 7 | 279 |
| Tumbes | 1 | 120 |
| Ucayali | 1 | 40 |
| Total | 1551 | 60529 |
Elaboración propia
Fuente: MINEM (revisado hasta el 13 de mayo de 2020)
Con el gobierno de Vizcarra, se publica el DL 1451, con el que la interdicción contra la minería ilegal comprende también la identificación, proceso y sanción a quienes financien y organicen tales acciones criminales. Asimismo, en febrero de 2019 se dio inicio al megaoperativo multisectorial “Mercurio”, en Madre de Dios, La Pampa, Tambopata, una zona minera ilegal donde se calculaba la presencia de aproximadamente 4000 mineros. Los reportes de MAAP dan cuenta de una notable reducción de la deforestación minera en la zona (92%) y una desaceleración de la misma. Sin embargo, otros focos de minería ilegal persisten o se han extendido, lo que lleva a pensar que la actividad minera no ha hecho más que trasladarse territorialmente[17].
Operación Mercurio, con participación de las Fuerzas Armadas, 2019. Foto: Andina/Jhony Laurente
IMPACTOS DE LA MAPE INFORMAL E ILEGAL
La minería ilegal, por las causas que explican su proliferación y los distintos actores involucrados en ella, ha alcanzado a ser un problema sociocriminal, con impactos en múltiples niveles, en tanto también hay dinámicas sociales involucradas (laborales, comunales, etc.).
Los impactos ambientales de la minería ilegal son los más evidentes. En cuanto a la minería de socavón, los principales impactos ambientales están relacionados con los procesos químicos producto de la remoción de tierras: producto de la extracción de mineral, los sulfuros quedan expuestos al aire y se forma el agua ácida de mina[18].
En cuanto a la minería aluvial (predominante en Amazonas, Madre de Dios, Puno, etc.), el principal impacto es la deforestación y pérdida de masa boscosa para la construcción de campamentos y extracción de oro. De acuerdo con información del Proyecto MAAP, durante los últimos 17 años el Perú ha perdido más de 2 millones de bosques andinos amazónicos, siendo una de las principales causas la minería no formal[19]. Madre de Dios es la región que más ha sufrido este impacto, con la pérdida del 38% de su masa boscosa por minería ilegal[20], mientras que en Ucayali y Loreto están surgiendo frentes de deforestación similares.
Cuando se cruza esta información con la de las Áreas Naturales Protegidas, la situación se advierte mucho más alarmante. Una investigación de CINCIA encontró, tras estudiar las áreas colindantes de la Reserva Nacional Tambopata, el Parque Nacional Bahuaja Sonene y la Reserva Comunal Amarakaeri, que 31 000 hectáreas de bosque se perdieron solo en estos espacios (es decir, un tercio de la cantidad total de áreas deforestadas de Madre de Dios)[21].
Pozas mineras con mercurio a lo largo de Madre de Dios. Foto: Vanessa Romo/ Mongabay Latam
Otro gran impacto, común a ambos tipos de minería, es el que deja el uso del mercurio durante el beneficio del mineral. Al ser una actividad informal que no sigue protocolos sanitarios ni de seguridad, el mercurio es liberado al medio ambiente en grandes cantidades, incluso contra la propia salud del minero y su familia. Por sus propiedades, el mercurio es un elemento que, una vez liberado, permanece en el ambiente, donde circula entre el aire, el agua, los sedimentos, el suelo y la biota en diversas formas[22]; y se moviliza, pudiendo transportarse a largas distancias. Sin embargo, al ser también un bien económico de bajo costo y sin mayores reglas para su comercialización a nivel mundial, es de masivo uso en la minería ilegal. Así, los relaves que contienen mercurio se vierten, por lo general, en el suelo, ríos, arroyos, estanques y lagos, con efectos sobre el degradado ambiente que pueden perdurar varias décadas[23].
Por otro lado, la minería no formal también tiene impactos relacionados con la criminalidad organizada. La MAPE se encuentra directamente asociada con el surgimiento de mafias y conflictos, tráfico de drogas, tráfico de armas, contrabando, trata de personas, etc.[24] En un escenario de completa impunidad, las redes criminales encuentran en estas zonas el lugar perfecto para seguir operando, aprovechándose, además, de los grupos vulnerables de personas a las cuales explotar, lo que revela, una vez más, como la ausencia del Estado es una condición relevante para la proliferación de la criminalidad. Ello, sin contar las redes de corrupción a nivel estatal en las que la minería no formal está involucrada, realizando incidencia y presión para seguir al margen de la ley sin problemas.
El impacto social también se deja ver, en tanto muchas de las personas que trabajan en actividades de minería no formal suelen ser víctimas de explotación y precariedad: dado que son los altos índices de pobreza, entre otras causas, los causantes de la proliferación de la minería artesanal no formal a nivel nacional, la mayoría de personas que se dedican a ella no cuentan con acceso a servicios básicos y ven en la MAPE la única oportunidad económica para desarrollarse. De hecho, la percepción ciudadana es muy reveladora en este sentido: según el barómetro de las Américas, el 57% de peruanos considera que alguna forma de economía ilícita contribuye al crecimiento económico de su región, y entre las actividades ilícitas más mencionadas, la minería ilegal se encuentra en segundo lugar —detrás del narcotráfico— con el 23% de respuestas[25].
Economía local alrededor de la minería en Madre de Dios. Fuente: César Vásquez[26]
Así, los campamentos mineros se convierten en centros económicos alrededor de los cuales aparecen en abundancia los bares, prostíbulos y nigth-clubs, en muchos casos con presencia de adolescentes captadas bajo falsas promesas de trabajos (aquí se evidencia, una vez más, la relación con la trata de personas). Esta alianza entre minería ilegal y explotación sexual se ha convertido en una lamentable constante los países amazónicos de la región[27].
Detienen a mujer que prostituía a menores en bar de campamento minero ubicado en Madre de Dios. Foto: Perú 21
A estos problemas se suman los conflictos intra e intercomunales, producto de la diferencia de posiciones respecto a la minería, resquebrajándose los lazos comunales y generándose conflictividad social, misma que se acrecienta ante la presencia de migración hacia la zona debido a su potencial económico por la minerías.
A continuación, hacemos un breve recuento de los conflictos y crímenes presentes en las distintas regiones del Perú como consecuencia de la presencia de minería ilegal e informal en dichas zonas. La información ha sido recogida del 24° Informe de Conflictos Mineros, correspondiente al primer semestre de 2019[28].
Piura: En Piura, el distrito con mayor presencia de minería ilegal e informal es Suyo, provincia de Ayabaca. En enero de 2019, el Presidente de Defensa de la Comunidad Campesina de San Sebastián, Wilbelder Angel Vegas Torres, fue asesinado, en medio del clima de violencia e impunidad que se vive en la zona. Se han reportado anteriormente muertes de miembros de la comunidad campesina asesinados por sicarios, entre los cuales está el caso del fiscal de la CC Santa Rosa.
La Libertad: Según reportes de la Defensoría del Pueblo, casi todos los conflictos (laborales o socioambientales) de esta región están relacionados con minería. Una de las concentraciones principales de minería ilegal se encuentra en el Cerro El Toro, distrito de Huamachuco, donde se concentran alrededor de dos mil familias que explotan oro de manera informal y lo procesan mediante pozas de cianuro[29]. Ello ha llevado a la contaminación de decenas de hectáreas de la región. Cobra relevancia también otra de las zonas que viene recibiendo la presión de mineros ilegales: el distrito de Chumuch, provincia de Celendín.
Amazonas: Particularmente en la cuenca del Cénepa, el avance de la minería ilegal se ha vuelto cada vez más preocupante. Siguen instalándose dragas en las orillas del río, en comunidades como Tsantsa y Kanga. Las organizaciones indígenas ya se han dirigido al gobierno regional para expresar su preocupación por estas actividades con participación de actores externos, e incluso alertaron que los comuneros de Shaim y Teesh, con asesoría de mineros ilegales ecuatorianos y peruanos, estaban solicitando su formalización en el REINFO. La posición de las OO. II. ha sido clara en ese sentido: “no a la minería y no a la formalización”.
Madre de Dios: El proyecto MAAP identificó múltiples zonas fuertemente afectadas por la deforestación para minería, siendo las más comprometidas las que se encuentran en La Pampa, entre la carretera Interoceánica y el río Malinowski, en el área de amortiguamiento de la Reserva Nacional Tambopata. Mientras tanto, la actividad en La Pampa decayó luego de la Operación Mercurio, por lo que algunos mineros ilegales se han trasladado para continuar con sus actividades. Vale la pena mencionar que en los primeros tres meses de implementación del megaoperativo, según declaraciones de la PNP, se incautaron 1,093 kilos de oro, bienes e insumos, maquinarias, dragas, vehículos, embarcaciones por un total de 235 millones de soles, y se decomisaron 8,945 kilos de mercurio.
Puno: La actividad minera informal instalada hace décadas en Puno es fuente de contaminación del río Ramis, proveniente desde La Ananea (cabecera de cuenca), distrito de intensa actividad MAPE donde opera el conocido caso de La Rinconada. La actividad económica del distrito gira en torno a la minería, mediante un sistema de trabajo explotador: los mineros trabajan sin paga y le entregan el fruto de su jornada a la empresa propietaria de la concesión durante seis días, y el otro día puede llevarse el mineral que obtiene durante su trabajo como compensación económica por los otros días[30]. El caso de La Ananea es emblemático y demuestra la dificultad institucional para abordarlo, pues incluso se ha destruido su comisaría cada vez que se ha intentado un operativo contra la minería ilegal o la trata de personas. En ese sentido, también se advierte la convivencia con la violencia y otras manifestaciones criminales: en abril de 2019 se registraron 10 asesinatos al interior de un socavón de una mina.
Mineros de La Rinconada, Ananea, luego de finalizada su jornada laboral. Las calles de esta ciudad en la altura siempre están cubiertas de lodo y desechos. No hay redes de agua potable ni alcantarillado. Foto: Óscar Espinoza/El País
MAPE DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA
El 16 de marzo, el presidente de la República dispuso el aislamiento social obligatorio en todo el país debido a la emergencia sanitaria del COVID-19. Desde entonces, se han dictado distintas normas relacionadas o con impacto sobre la actividad minera, las cuales se pasan a detallar a continuación:
| Fecha | Norma u oficio | Sumilla |
| 15/03/2020 | DS 044-2020-PCM | Declaratoria de Estado de Emergencia Nacional por COVID-19 [se mantienen solo las actividades esenciales; minería no está incluida] |
| 17/03/2020 | Oficio 059-2020-EF/10.1 | El Ministerio de Economía y Finanzas [por solicitud del MINEM] incluye en la relación de actividades exceptuadas de la paralización por cuarentena al subsector minero, cuando se trate del sostenimiento de operaciones críticas. |
| 03/04/2020 | RM 125-2020-PRODUCE | Incluyen como actividad adicional esencial la producción de insumos necesarios para las actividades del sub sector minero y otras actividades conexas, a fin de garantizar el sostenimiento de operaciones críticas |
| 14/04/2020 | DS 068-2020-PCM | Se autoriza, de manera excepcional, por razones humanitarias y previa coordinación con el gobierno regional que corresponda, el transporte interprovincial de pasajeros, incluyendo al personal de las Unidades Mineras o Unidades de Producción. |
| 14/04/2020 | RM 111-2020-MINEM | Se aprueba el Protocolo para la implementación de medidas de prevención y respuesta frente al COVID-19 en el marco de las acciones de traslado de personal de las Unidades Mineras y Unidades de Producción |
| 3/05/2020 | DS 080-2020-PCM | Se establece la reactivación económica gradual por fases: en la primera fase se incluye a la gran minería |
| 6/05/2020 | RM 128-2020-MINEM | Se aprueba el Protocolo Sanitario para la implementación de medidas de prevención y respuesta frente al covid-19 en las actividades de los subsectores minería, hidrocarburos y electricidad. |
| 6/05/2020 | RM 129-2020-MINEM | Se aprueban los criterios de focalización territorial a ser aplicados en la reanudación de actividades de explotación, beneficio, almacenamiento, transporte y cierre de minas del estrato de la gran minería [fase 1] |
| 10/05/2020 | DL 1483 | Se amplía el plazo para acreditar la producción mínima en el sector minero, así como el pago del derecho de vigencia y penalidad, hasta el 30 de setiembre del 2020 |
| 11/05/2020 | DL 1500 | Se establecen medidas especiales para facilitar la tramitación, evaluación, aprobación y prórroga de la vigencia de títulos habilitantes y certificaciones ambientales hasta por 12 meses posteriores a su vencimiento. |
| 11/05/2020 | RGGR 133-2020-GRA/GGR | Se aprueba el Protocolo para Prevenir y Enfrentar al covid-19 para actividades de minería formal e informal de la Pequeña Minería y Minería Artesanal en la región Ancash [sujeto a la reanudación de actividades; y aplicable a la MAPE que esté desarrollando el sostenimiento de actividades críticas] |
Al decretarse el aislamiento obligatorio, se establecieron cuáles eran las actividades esenciales exceptuadas que sí justificaban el tránsito de sus trabajadores. Dos días después, el Ministerio de Economía y Finanzas, previo Informe del Ministerio de Energía y Minas, aprueba en la relación de actividades exceptuadas las del subsector minero, a fin de garantizar el sostenimiento de actividades críticas. En dicho Oficio, no se hace referencia o diferenciación por estrato minero: en todo momento hacen referencia al subsector minero en integridad.
La Resolución Ministerial 129-2020-MINEM/DM termina por confirmar que el sostenimiento de operaciones críticas durante la emergencia está habilitado para todos los estratos, incluida la MAPE, y no se restringe solo a uno de ellos (como podría ser la gran minería), en tanto señala lo siguiente:
“Las actividades de la gran minería que no cumplan con las disposiciones contenidas en el punto II.1., y las actividades de los demás estratos de la minería no contempladas en el Decreto Supremo N° 080-2020-PCM [el decreto sobre reactivación económica en 4 fases], mantienen el sostenimiento de sus operaciones críticas con el personal mínimo indispensable que resulte necesario, a fin de garantizar las disposiciones contenidas en el numeral 4.1. del artículo 4 del Decreto Supremo N° 044-2020-PCM y sus modificatorias”.
Esto ha sido recogido por el Gobierno Regional de Ancash, que recientemente ha aprobado su Protocolo para prevenir y enfrentar al COVID-19 para actividades de minería formal e informal de la Pequeña Minería y Minería Artesanal en la región Ancash, el cual, según lo dispuesto:
“se aplicará al día siguiente de su publicación solo para aquellos titulares mineros que realizan operaciones críticas; corresponderá a los demás luego de que se autorice el reinicio de sus actividades mineras por la autoridad competente”.
Debido al DS 080-2020-PCM, el cual dispone la reactivación económica gradual, solo la gran minería reanudaría actividades en la fase uno. La disposición normativa es clara en que las actividades MAPE estarían comprendidas en la cuarta fase de reactivación económica.
Sin embargo, desde ya se han abierto camino las demandas de que también se incluya a los pequeños productores mineros y a los productores mineros artesanales en la primera fase de reanudación. De hecho, el propio Gobierno Regional de Madre de Dios —una de las regiones, como decíamos, con mayor presencia de minería artesanal—, a través de su Dirección Regional de Energía, Minas e Hidrocarburos, ha comunicado al sector minero de su región que están solicitando y coordinando con la DGFM del MINEM para la reanudación de actividades y pronta reactivación de la MAPE en la región[31].
La pregunta que toma lugar, vista la capacidad de influencia política de los productores mineros[32] (financiamiento, participación de dirigentes mineros en cargos públicos, etc.), por no hablar de las redes de corrupción, es en qué medida las instituciones del Estado van a ser capaces de fiscalizar esta actividad, de reanudarse.
El asunto se vuelve más delicado aún si consideramos cómo ha evolucionado la criminalidad ambiental durante la emergencia. Recientemente, un portal de Ojo Público ha dado cuenta de que desde esa fecha se han producido más de 2000 interdicciones contra delitos ambientales, de las cuales el 60% han sido por actividades de minería ilegal[33]. En una de las regiones con más presencia de minería ilegal, Madre de Dios, se han dado hasta el momento 52 interdicciones relacionadas con ese delito. Ni la pandemia, ni el aislamiento obligatorio, con todo el control policial y de las Fuerzas Armadas, han sido suficientes para que la actividad ilegal se detenga. La pregunta sobre la capacidad del Estado para controlar y fiscalizar se hace más que relevante en este contexto.
CONCLUSIONES
La Minería Artesanal y a Pequeña Escala en el Perú se alza como un reto por la gran incidencia de informalidad e ilegalidad que hay en ella. Las condiciones que propician dicha situación son de muy variada índole y explican la gran dificultad que hay para hacerle frente, entre las cuales destacan: la debilidad institucional del Estado para fiscalizar; los grandes niveles de desigualdad en el país, acrecentados por la ausencia estatal en cuanto a la provisión de servicios públicos, lo que genera altos grados de pobreza en varios sectores de la población; y el alza del precio de la onza de oro y otros minerales en el mercado internacional, que funciona como incentivo económico para los mineros (en desmedro incluso de su propia salud) y para las redes criminales existentes.
Frente a estas condiciones estructurales, las medidas tomadas por el Estado para formalizar la MAPE y para perseguir y sancionar la minería ilegal se han tornado insuficientes, principalmente, por la falta de recursos, la escasa capacitación técnica de operarios y funcionarios de los Gobiernos Regionales y la ausencia de incentivos para dar cabal cumplimiento a los requisitos necesarios para la formalización (por ejemplo, incentivos que propicien acuerdos entre los titulares de las concesiones y los mineros que buscan explotarlas).
Mientras el marco normativo e institucional existente, desarrollado a partir del 2002, se muestra ineficaz para conseguir la formalización y combatir la criminalidad, la minería ilegal e informal dejan sus estragos e impactos en muchas regiones del país de manera transversal: a nivel social, en tanto convulsionan el área con violencia, conflictos intra e intercomunales, migración y altos niveles de criminalidad organizada; y ambiental, debido a la gran contaminación originada no solo por la deforestación necesaria para desarrollar la minería, sino por los insumos químicos utilizados para la misma por su rentabilidad, como es el caso del letal mercurio.
Es necesario tomar en cuenta todas las dimensiones de esta problemática para poder proyectar, de manera seria e integral, una estrategia multisectorial que parta de la realidad existente y de las problemáticas estructurales existentes en muchas de estas regiones para poder diseñar una respuesta coherente y con significativo nivel de cumplimiento. En ese sentido, la capacidad institucional del Estado no debería estar orientada a la discusión sobre la reactivación de la MAPE en estas precarias e inciertas condiciones, sino en lograr construir una estrategia que verdaderamente permita conseguir la formalización de acuerdo a estándares ambientales antes de que lleguemos al 2021.
[1] Instituto Nacional de Estadística e Informática. 2020. Informe Técnico: Comportamiento de los indicadores de mercado laboral a Nivel Nacional. Anual: enero – diciembre 2019. Trimestre: oct-nov-dic 2019. Disponible en: http://m.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/01-informe-tecnico-n01_empleo-nacional_oct-nov-dic2019.pdf
[2] Escobar, José. 2008. Una medición de la economía subterránea peruana a través de la demanda de efectivo: 1980-2005. Consorcio de Investigación Económica y Social. Ver también INEI. Producción y empleo informal en el Perú. 2014. Sección 1.6. Disponible en: https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1154/libro.pdf
[3] Las tensiones geopolíticas a nivel mundial generan una mayor demanda de activos seguros o de refugio (reservas), así como también sucede por los mercados de tecnología y joyería. Ver: CooperAcción. Actualidad Minera del Perú. Enero 2020, N°. 247, p. 4.
[4] Torres identifica tres principales razones que explican la expansión de la minería aurífera a pequeña escala: el alza de precios a nivel internacional, la informalidad laboral y la debilidad institucional. Ver: Torres Cuzcano. 2015. Minería Ilegal e Informal en el Perú: Impacto Socioeconómico, CooperAcción, p. 27. En el mismo sentido, De Echave, José. “La minería ilegal en el Perú: entre la informalidad y el delito”, Nueva Sociedad, N° 263 / mayo-junio 2016, p. 135. Disponible en: https://nuso.org/media/articles/downloads/7.TC_De_Echave_263.pdf.
[5] De Echave, José. Ob. cit., p. 134.
[6] Wiener, Leonidas. 2019. La gobernanza de la minería en pequeña escala en el Perú. Cooperacción, p. 7. También de Echave, José. Ob. cit., p. 132.
[7] Torres Cuzcano, Víctor. Ob. cit., p. 26.
[8] Wiener, Leonidas. Ob. cit., pp. 23-35. Valdés, Ricardo; Basombrío, Carlos; Vera, Dante. 2019. La minería no formal en el Perú. Capital Humano y Social, pp. 28-39.
[9] Ídem.
[10] Decreto de Urgencia 012-2010, art. 1.
[11] Rivero, Ramón; Díaz, Alan. 2012. La problemática minera y la experiencia del consultorio jurídico gratuito de la SPDA en Madre de Dios, p. 47.
[12] Wiener, Leonidas. Ob. cit., p. 24.
[13] Inicialmente también era un requisito la autorización de uso de aguas por la Autoridad Nacional del Agua (ANA), pero el DS N° 032-2013-MEM estableció que se consideraba cumplido con la opinión técnica favorable que emitía la ANA en los IGAC.
[14] Los reportes revisados ubican a la gestión de Urresti como la de mayor conflictividad y convulsión social entre los mineros y el gobierno.
[15] Ricardo; Basombrío, Carlos; Vera, Dante. Ob. cit., p. 35.
[16] Ídem.
[17] Ver https://maaproject.org/2019/lapampa_2019/ y https://maaproject.org/2020/fronteras-mineria-peru/.
[18] Wiener, Leonidas. Ob. cit., p. 15.
[19] Valdés, Ricardo; Basombrío, Carlos; Vera, Dante. Ob. cit., p. 80.
[20] Ver https://cincia.wfu.edu/prensa/medios/internet/peru-deforestacion-por-mineria-de-oro-en-madre-de-dios-es-la-mas-alta-en-los-ultimos-32-anos/
[21] Ídem.
[22] UN Environment, 2005. Evaluación Mundial sobre el Mercurio. Disponible en: https://saludsindanio.org/sites/default/files/documents-files/1401/Evaluacion_Mundial_Mercurio.pdf
[23] Valdés, Ricardo; Basombrío, Carlos; Vera, Dante. Ob. cit., p. 78.
[24] Puede verse https://globalinitiative.net/wp-content/uploads/2016/03/El-Crimen-Organizado-y-la-Miner%C3%ADa-Ilegal-de-Oro-en-Am%C3%A9rica-Latina.pdf
[25] Latin American Public Opinion Project. 2017. Economías ilícitas y crecimiento económico. Disponible en: https://iep.org.pe/wp-content/uploads/2018/03/5.pdf. Asimismo, pueden revisarse los resultados de 2019 en https://www.vanderbilt.edu/lapop/peru/AB2018-19_Peru_RRR_Presentation_W_10.28.19.pdf.
[26] Ver: https://cavb.blogspot.com/2011/06/infierno-el-burdel-mas-famoso-de-delta.html
[27] Ver: https://solidaridad.net/la-escalofriante-alianza-entre-la-mineria-ilegal-y-la-explotacion-sexual-en-sudamerica/
[28] Observatorio de Conflictos Mineros en el Perú. 2019. 24° Observatorio de Conflictos Mineros en el Perú. Reporte primer semestre 2019.
[29] Valdés, Ricardo; Basombrío, Carlos; Vera, Dante. Ob. cit., p. 14.
[30] Ídem. Para mayor información de este caso emblemático y los impactos que ha tenido en la región, puede verse la tesis de maestría de Corcuera Horna, disponible en: http://dspace.unitru.edu.pe/handle/UNITRU/2969
[31] Ver https://www.facebook.com/Dremeh.mdd/photos/a.116952303086821/231843688264348/?type=3&theater
[32] De Echave, José. Ob. cit., p. 141.
[33] Ver en https://ojo-publico.com/1816/los-crimenes-ambientales-no-se-detienen-durante-la-pandemia